II SA/Rz 919/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2019r. znak: [...]w sprawie odmowy K.D. (dalej: "skarżący") przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad Babcią – I. D.. Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji I jak i II instancji wynika, że organy odmawiając skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego stanęły na zgodnym stanowisku, że obowiązek alimentacyjny skarżącego wyprzedza obowiązek alimentacyjny syna wymagającej opieki I. D., a prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie wyklucza sprawowania tej opieki. Organy ustaliły przy tym, że skarżący nie zamieszkuje wspólnie z babką, z którą mieszka natomiast jej syn D. D., a także, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do sądu skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące w konsekwencji uznaniem, iż skarżący nie spełnia koniecznej przesłanki określonej tym przepisem, tj. nie należy do najbliższego kręgu osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym względem I. D., bowiem jest zobowiązanym w dalszej kolejności, a obowiązek alimentacyjny przeszedłby na niego dopiero w przypadku, gdyby nie było osób zobowiązanych w bliższej kolejności albo osoby te nie byłyby w stanie sprawować opieki z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, podczas gdy z art. 16a ust 1. wynika, iż osobami uprawnionymi do specjalnego zasiłku opiekuńczego są osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a organ postępowania administracyjnego w żadnym zakresie nie ustalił, iż nie zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki do powstania obowiązku alimentacyjnego po stronie osób zobowiązanych w dalszej kolejności w trybie art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( dalej: "k.r.i.o."). - naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 77 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez niepełne, posiadające braki, uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji przełożyło się na treść zaskarżonej decyzji, a przejawia się w tym, iż organ przyjął, że skarżący nie jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym względem babki I. D., bowiem obowiązkiem tym obciążony jest w pierwszej kolejności syn Ireny D. D. D., który nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, podczas gdy organ nie przeprowadził żadnego postępowania w kierunku ustalenia, czy D. D. jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki lub też czy uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania jest w ogóle możliwe i niepołączone z nadmiernymi trudnościami, - naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy zasadne było uchylenie tej decyzji i orzeczeniu o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że pierwszym zobowiązanym do sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą tj. I. D. jest jej syn D. D.. Zgodnie bowiem z art. 128 k.r.i.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a także wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (zob. art. 617 §1 oraz art. 128 i n. k.r.o.). Z art.132 k.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. wyraźnie wskazuje stronę podmiotową i przedmiot ową omawianego świadczenia. Ustala krąg osób, do których świadczenie może trafić oraz cel i przedmiot świadczenia "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zatem świadczenie to nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych, do tego kto podejmie się opieki nad niepełnosprawną osobą. Gdyby tak bowiem było, to art. 16a ust.1 cyt. ustawy nie zawierałby szeregu obwarowań i kolejności - według obowiązku alimentacyjnego w przyznawaniu świadczenia. Przepis przyznający świadczenie każdemu, z pewnością otrzymałby inne brzmienie. W tej sytuacji, wskazanie ze strony K. D., że zstępny niepełnosprawnej I. D. nie może sprawować tej opieki bo prowadzi działalność gospodarczą, nie jest okolicznością powodującą niemożność sprawowania opieki nad matką. Ten fakt nie pozbawia dzieci osoby niepełnosprawnej prawnej i moralnej zdolności do sprawowania opieki i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Podkreśliło przy tym, że jeżeli nawet dzieci nie rezygnują z zatrudnienia - może to oznaczać możliwość sfinansowania opieki dla osoby najbliższej. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winień być przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy a decyduje o tym przepis prawa. W tej sytuacji nie dochodzi więc do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez dalszego krewnego I. D. - to jest wnuka K. D., a zatem brak jest podstaw do przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107)). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwana dalej "P.p.s.a.", stanowiący że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostały w przepisach art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1, przysługuje on osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej zwanej: "Kro") ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Warunkiem przyznana tego świadczenia jest również spełnienie kryterium dochodowego oraz niewystąpienie przesłanek negatywnych określonych w art. 16a ust. 8. Obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Węzeł pokrewieństwa jest aktualnie zdefiniowany w art. 617 §1 Kro. Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 § 1 Kro). Uprawnionym do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest tylko taka osoba sprawująca opiekę na osobą niepełnosprawną określoną w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na której w świetle obowiązujących przepisów Kro ciąży obowiązek alimentacyjny. Musi to być zatem krewny albo rodzeństwo, bądź też małżonek osoby wymagającej opieki. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala ponadto kolejność zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Przywołana regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost odwołuje się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do przepisów regulujących materię obowiązku alimentacyjnego. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia odmiennej interpretacji pojęcia "obowiązku alimentacyjnego" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w swojej treści nie przewiduje innej, odmiennej tzw. "kolejności obowiązku alimentacyjnego", to należy wykładni tego pojęcia poszukiwać w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W kontrolowanej sprawie o specjalny zasiłek opiekuńczy ubiegał się wnuk osoby wymagającej opieki. Organy ustaliły, że osoba niepełnosprawna I. D. ma syna D. D., z którym zamieszkuje wraz z jego rodziną w jednym domu. Z akt nie wynika jednoznacznie czy I. D. ma inne dzieci poza D. Wątpliwość Sądu uzasadniona jest w tym zakresie także sformułowaniem zawartym w decyzji organu I instancji, iż "osobami spokrewnionymi w linii prostej w pierwszym stopniu są dzieci babci. Kwestię tę należy wyjaśnić. Ponadto organy nie prowadziły postępowania dowodowego odnośnie tego, kto wchodzi w skład rodziny D. D., czy osoby te pracują, uczą się czy też nie. Nie wyjaśniono czy D. D. ze swoją rodziną prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe czy nie. W ogóle organy nie zweryfikowały u źródła, tj. w drodze wywiadu środowiskowego czy przesłuchania w charakterze świadka D. D., czy prowadzona przez niego działalność gospodarcza uniemożliwia mu opiekę nad matką. Nie zapytano o to także pozostałych domowników – rodziny D. D.. Nie jest więc pewne ustalenie kluczowej okoliczności przez organy, że prowadzona przez D. D. działalność gospodarcza nie uniemożliwia mu sprawowania opieki nad matką. Nie ustalono czy ewentualnie istnieją jakieś inne, uzasadnione zdrowotnie bądź życiowo przeszkody w sprawowaniu takiej opieki przez syna. Zdaniem Sądu, organy dokonały błędnej interpretacji ustawowego określenia stała lub długoterminowa opieka. Według nich podane w art. 16a ust. 1 u.ś.r. określenie wskazuje, że nie może być to opieka świadczona na rzecz członka rodziny jedynie czasowo. Otóż trzeba zauważyć, że zarówno wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga on, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Innymi słowy, chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Ze zgromadzonych przez organy obu instancji materiałów dowodowych wynika, iż babcia strony skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 8 listopada 2018 r. Babcia skarżącego spełnia wskazanie dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie kwestionując zakresu sprawowanej opieki przez skarżącego (przygotowywanie i podanie posiłków, leków, sprzątanie) organy wadliwie przyjęły, że sprawowanie jej nie powoduje konieczności rezygnacji z podejmowania zatrudnienia przez skarżącego. Osobną kwestią jest jednak wiarygodność ustaleń organów co do tego, kto i w jakim zakresie tę opiekę sprawuje. Sąd ma bowiem wątpliwości co do sprawowania opieki przez skarżącego w sytuacji wspólnego zamieszkiwania osoby niepełnosprawnej z synem i jego rodziną. Dopiero wyjaśnienie czy I. D. pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z synem czy też nie, kto oprócz syna mieszka z nim i I. D., czy uczestniczy w sprawowaniu nad nią opieki pozwoli na pewne ustalenia w tej mierze. Braki postępowania dowodowego w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Reasumując, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uzupełnią postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej kierunku i ocenią ustalony stan faktyczny sprawy stosując przepisy prawa materialnego przy uwzględnieniu wskazanej w niniejszym uzasadnieniu ich wykładni. Z powyższych przyczyn Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 k.p.a. orzekł jak w sentencji.