I OSK 2939/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1835/17 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1835/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z dniem [...] maja 1990 r., z mocy prawa, nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], obręb [...], [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Na skutek wniesionego przez Miasto [...] odwołania od powyższej decyzji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Komisja wskazała, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), zwaną dalej p.w.s.t. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do opisanej w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa (potwierdza to także wypis z rejestru gruntów z [...] czerwca 2015 r.). Z mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] kwietnia 1970 r., w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70, z późn. zm.), Skarb Państwa - Dyrekcja [...] [...] [...] w [...] nabył prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha. Wobec istniejących wówczas rozwiązań prawnych i praktyki (zasada niepodzielności własności państwowej) [...] nabyła użytkowanie wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość została nabyta pod budowę linii [...] [...] węzła [...]. Organ podniósł, że jest to zdecydowanie inna sytuacji, niż gdy [...] weszły w użytkowanie jedynie w wyniku faktycznych działań władczych albo na podstawie ogólnych przepisów prawa. Działka opisana w osnowie decyzji pozostawała w użytkowaniu Dyrekcji [...] [...] [...] w [...], a z dniem [...] sierpnia 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.g., na podstawie art. 87 ww. ustawy przeszła w zarząd Dyrekcji [...] [...] [...] w [...]. W skardze na powyższą decyzję Miasto [...] zarzuciło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt. 2 p.w.s.t. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed wejściem w życie przepisów ustawy komunalizacyjnej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste nie należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 1 p.w.s.t. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dalej Sąd rozważał, czy w stanie prawnym, który obowiązywał do [...] sierpnia 1985 r. (tj. do dnia wejścia w życie u.g.g.) przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie, niż decyzja administracyjna. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92, w którym Sąd ten stwierdził m.in.: "Nie można zaakceptować poglądu (...), że przekazanie terenu państwowego w użytkowanie przez właściwe terenowe organy administracji państwowej stanowiło w tym okresie jedyny dopuszczalny sposób uzyskania prawa zarządu. (...) Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów, co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości". Sąd pierwszej instancji przyjął, że w dniu [...] maja 1990 r. Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] [...] [...] przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości na podstawie zawartej umowy i art. 8 ust 2 (wcześniej ust.3) u.g.g. Skoro prawo zarządu przysługiwało [...], to przedmiotowa nieruchomość nie mogła należeć do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. w zw. z art. 6 ust 1 u.g.g. w ówczesnym brzmieniu. Sąd dodał, że stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie jest odmienny od tych, kiedy [...] przeciwstawiając się komunalizacji, nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z konkretnie oznaczoną nieruchomością, a podstawą prawną zarządu jest czynność prawna, a nie przepisy ustrojowe przedsiębiorstwa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto [...], zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 pkt. 1 p.w.s.t. i uznanie iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy nieruchomość ta nie znajdowała się w zarządzie Dyrekcji [...] [...] [...] w [...] (przedsiębiorstwa państwowego [...]), i co za tym idzie istniały podstawy do jej komunalizacji na rzecz gminy Miasta [...], 2) błędne zastosowanie art. 8 ust. 2 u.g.g. poprzez uznanie w przedmiotowej sprawie, iż przedsiębiorstwu państwowemu [...] [...] [...] przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości na podstawie umowy, i co za tym idzie brak jest podstaw do komunalizacji przedmiotowej działki; 3) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt. 2 p.w.s.t. i przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych oraz jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), podczas gdy Dyrekcja [...] [...] [...] w [...] nie została zaliczona do kategorii podmiotów, których minie nie podlega komunalizacji. Wskazując na powyższe skarżące kasacyjnie Miasto wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, iż stwierdza się, iż przedmiotowa nieruchomość podlega nabyciu przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem [...] maja 1990 r., jako mienie Skarbu Państwa (podlega komunalizacji). Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do oceny skutków prawnych umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 1970 r., mocą której doszło do zbycia przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z treści aktu wynika, że osoba stawająca w imieniu Skarbu Państwa działała również jako pełnomocnik Dyrekcji [...] [...] [...] w [...]. Nieprecyzyjnie zostało sformułowane w tym akcie, na czyją rzecz następowała sprzedaż. Z treści § 3 wynika z jednej strony, że dotychczasowa właścicielka nieruchomości sprzedaje tę nieruchomość Dyrekcji [...] [...] [...] w [...], zaś z drugiej strony, że zakup następuje przez przedstawicielkę Skarbu Państwa. Z kolei z treści pełnomocnictwa do zawarcia tej umowy wynika, że umocowanie pełnomocnika obejmuje nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji [...] [...] [...] w [...]. Pomimo tych zawiłości nie ulega jednak wątpliwości, że na skutek zawarcia umowy z dnia [...] kwietnia 1970 r., jej właścicielem stał się Skarb Państwa, co znajduje swoje potwierdzenie zarówno w treści art. 2 ust. 1 ustawy z 1958 r., jak i w późniejszych wpisach w księdze wieczystej i rejestrze ewidencji gruntów. Dla niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma zatem kwestia charakteru władztwa, jakie do wspomnianej nieruchomości, po jej nabyciu przez Skarb Państwa, przysługiwało przedsiębiorstwu [...] [...] [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do twierdzenia, że [...] [...] [...] przysługiwało prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Brak jest też podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została temu przedsiębiorstwu oddana w zarząd. Do powstania użytkowania, podobnie jak w przypadku każdego innego prawa rzeczowego, niezbędny jest bowiem akt je kreujący (np. umowa). W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest owego zdarzenia, mocą którego doszłoby do powstania prawa użytkowania na nieruchomości. W odniesieniu do spornej nieruchomości nie mógł mieć zastosowania przepis art. 6 ust. 1 u.g.g. w brzmieniu nadanym temu przepisowi na mocy ustawy z dnia 27 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198). Zgodnie z tym przepisem, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Sąd pierwszej instancji, posiłkując się tym przepisem oraz wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92, uznał, że dawał on podstawę do objęcia nieruchomości zarządem na mocy czynności faktycznych, co z kolei na gruncie niniejszej sprawy dawało podstawę do przyjęcia poglądu, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Pogląd ów jest błędny. Wypada zauważyć, że powołany w zaskarżonym wyroku art. 6 ust. 1 u.g.g. wymagał oddania w zarząd, co wymagało albo formy zindywidualizowanej, albo też przepisu rangi ustawowej. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że do ustanowienia zarządu w ten sposób doszło. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie aprobuje zaś tezy o możliwości nabycia zarządu per facta concludentia. Pozostaje to bowiem w sprzeczności z ugruntowaną w systemie prawa funkcją zarządu jako administracyjnoprawnej formy władania nieruchomością, która do swego istnienia wymagała "aktu kreacyjnego". Na gruncie niniejszej sprawy zastosowania nie mógł znaleźć również art. 8 ust. 3 u.g.g., zgodnie z którym nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Po pierwsze, skutkiem umowy z dnia [...] kwietnia 1970 r. było, jak już wyżej wskazano, nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz [...]. Po wtóre zaś, co należy wyraźnie podkreślić, przepis ów odnosił się do nieruchomości nabytych w czasie obowiązywania tej ustawy, nie zaś do pozyskanych wcześniej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Kwestie uregulowania tzw. "zaszłości" znalazły się natomiast w przepisie przejściowym - tj. w art. 80 powołanej ustawy, który wyraźnie wskazywał, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Jak już wcześniej wykazano, sporna nieruchomość nie znajdowała ani w zarządzie, ani też w użytkowaniu [...] [...] [...], co wyłączało ją spod jego zastosowania. Konkluzji o nabyciu przez [...] prawa zarządu lub użytkowania spornej nieruchomości nie można było również wywieść z powołanej przez Sąd pierwszej instancji zasady jednolitej własności państwowej (art. 8 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r.), jako że regulacja ta nie wymieniała expressis verbis form władania własnością państwową, a po wtóre należało ją odczytywać jako akt o charakterze generalnym, funkcjonalnie powiązany z aktami niższego rzędu (ustawami), których brzmienie, jak wyżej wykazano, nie dawało podstaw do uznania, że Przedsiębiorstwo [...] legitymowało się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 722/17). Rozważania te prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna trafnie akcentowała błędną wykładnię powołanych wyżej przepisów, poczynioną przez Sąd pierwszej instancji, czego konsekwencją było uchylenie zarówno kwestionowanego wyroku jak i zaskarżonej decyzji. Organy prowadząc ponownie postępowanie, wezmą pod uwagę rozważania dotyczące statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości i odniosą je do brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t., to stwierdzić przyjdzie, że nie znajduje on uzasadnienia w świetle stanowiska wyrażonego w tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten wyraźnie bowiem zgodził się ze skarżącą i wskazał, że wywody organu dotyczące zastosowania wobec [...] przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. są chybione, jednakże z przyczyn wyżej podanych nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tej sytuacji niejako na marginesie można tylko stwierdzić, iż oczywistym jest, że powołany przepis wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10). W tej sprawie, jak wynika z wcześniejszych wywodów, nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że [...] uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Podkreślić też należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 2 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl