I OSK 2999/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 879/17 w sprawie ze skargi [...] [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] [...] S.A. w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 879/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca Spółka wystąpiła o zobowiązanie M. P., właściciela nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, do jej udostępnienia w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii [...] [...] [...] [...] relacji [...] [...]-[...], polegającym na wymianie [...], [...], [...] oraz [...]. Wnioskodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia remontu linii ze względu na jej zły stan techniczny, konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Starosta [...] odmówił zobowiązania do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości. Organ stwierdził, że zakres opisanych przez wnioskodawcę prac nie mieści się w definicji remontu istniejącej linii [...]. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...], zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na regulacje art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n. W jego ocenie, remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii [...] [...]-[....], w tym zdemontowanie [...], [...], montaż [...] nowych [...] w zakresie linii głównej z jednoczesną wymianą [...] o zwiększonym przekroju) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. W przedmiotowej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii [...]-[...] i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach stanowi w opinii organu, określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a ponadto art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że istota sporu sprowadza się do rozbieżności pomiędzy organem i skarżącą Spółką, czy planowane roboty budowlane stanowią remont, czy też wykraczają poza definicję remontu i są rozbudową. Tylko, bowiem remont uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, do jej udostępnienia w trybie art. 124b u.g.n. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonana przez organ ocena charakteru planowanych przez skarżącą robót budowlanych jest co najmniej przedwczesna, a wnioski i poczynione na ich podstawie ustalenia stoją w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu, co do zasady wymiana [...] i [...] traktowana jest jako remont. Roboty budowlane polegające na wymianie [...] drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia [...] na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont. Zarówno Starosta jak i Wojewoda zaniechali dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a wyciągnięte przez te organy wnioski przedstawione w decyzjach wzbudzają wątpliwości. Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów, [...] i [...], mogą stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Inwestor wyraźnie określił, że czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii [...], bez zmiany trasy tej linii, jak również bez zmiany parametrów technicznych. Sąd wskazał, że nie wchodzi w grę bezkrytyczne przyjęcie oświadczenia inwestora za słuszne, ale stan faktyczny sprawy winien był zostać zbadany należycie, w celu wyeliminowania wszystkich wątpliwości. W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły parametrów technicznych urządzeń, które mają zastąpić zużyte elementy linii istniejącej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...], zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: - art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, wyrażające się w błędnym przyjęciu, że organy administracji zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności nie ustaliły parametrów technicznych urządzeń, które mają zastąpić zużyte elementy istniejącej linii, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji wadami prawa materialnego tj. nie narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.) poprzez błędne ustalenie, że działania planowane przez inwestora stanowią remont, a nie przebudowę obiektu liniowego, podczas gdy w ramach planowanej inwestycji miały ulec zmianie parametry linii pozwalające potencjalnie zwiększyć moc [...] i pole [...]; - art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie mimo, że planowana inwestycja nie stanowi remontu, a przebudowę linii i brak było podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o wskazany przepis u.g.n. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Wskazała również, że stanowisko organu dotyczące dokładnie tej samej linii [...] [...]-[...] o braku remontowego charakteru planowanych przez inwestora robót na przedmiotowej linii, wielokrotnie podzielał Wojewódzki Sąd Administracyjny w, Bydgoszczy, oddalając skargi składane na decyzje Wojewody [...], którymi utrzymywano w mocy odmowne decyzje Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasadniczo zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać jednak przyjdzie, że nie zasługiwały na uwzględnienie dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej, u podstaw których legły przepisy postępowania oraz przepisy ustrojowe. Sformułowanie tych zarzutów nie jest bowiem poprawne. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem tzw. wynikowym i jego naruszenia, co do zasady, można się dopatrywać jedynie w powiązaniu z innymi przepisami prawa, czego wszak w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Podobnie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawiera tzw. normy blankietowe, a ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Aby zarzut ich naruszenia mógł wywołać zamierzony przez skarżącego skutek, w postaci uwzględnienia środka prawnego, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organy normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał za prawidłowe ich działania w sprawie. Skarżący kasacyjnie w tym zarzucie powiązał co prawda naruszenie przepisów ustrojowych z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego (art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jednakże tego rodzaju zabieg również nie mógł przynieść oczekiwanego skutku. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma bowiem charakter kompetencyjny i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia uregulowania. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 jest przepisem wynikowym, o czym już była mowa. Z kolei wskazanie w dalszej części tego zarzutu na przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. zredagowane zostało w sposób, który uniemożliwia odczytanie, na czym miałoby polegać ich naruszenie. Za usprawiedliwione uznać jednak należało zarzuty naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się bowiem do oceny, czy przedmiotowa inwestycja stanowi remont, czy też przebudowę, a co za tym idzie, czy możliwe było zastosowanie w sprawie art. 124b ust. 1 u.g.n. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wskazać w tym miejscu wypadnie na ukształtowane do tej pory stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak np. w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1812/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania [...] [...], jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W wyroku tym zaakcentowano również, że roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy). Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie, czy zakres prac planowanych przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę lub rozbudowę istniejącej linii [...], co będzie z kolej wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – [...] [...] [...] o [...] [...] [...] relacji [...] [...]-[...]. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. W orzecznictwie przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na wymianie [...] drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia [...] jako całość, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont. W konsekwencji sama wymiana [...] i [...] na części linii czy trakcji [...] będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii [...], zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych [...], zwiększenie mocy lub zwiększenie pola [...]. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). W sprawie nie jest kwestionowane, że długość linii objętej planowanymi przez inwestora robotami w zakresie linii głównej to [...] km, natomiast w zakresie odgałęzień [...] km. W zakresie linii głównej zakłada się wymianę [...] [...] [...]mm na [...] [...]mm wraz ze [...] ([...] szt.). W zakresie odgałęzień zaś zakłada się wymianę [...] [...] [...]mm na [...] [...]mm oraz [...] [...]mm na [...] [...]mm oraz wymianę [...]. Planuje się też wymianę odłączników [...] na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, co oznacza uzyskanie przez obiekt nowej funkcji, której dotychczas nie posiadał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak określony zakres planowanych robót przesądza o tym, że będą one polegać na przebudowie lub rozbudowie istniejącej dotychczas linii a nie na jej remoncie. W szczególności podkreślić wypadnie, że wskutek zmiany przekroju linek inwestor będzie mógł wykorzystywać przebudowywaną linię w szerszym zakresie (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania [...] [...]). Nie jest przy tym istotne z punktu widzenia kwalifikacji planowanych robót budowlanych to, czy inwestor z tej możliwości skorzysta, czy też nie. W tym stanie rzeczy organy zasadnie uznały, że nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego, będącego obiektem liniowym, stanowi kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii rozbudowy ewentualnie przebudowy. Zwrócić też przyjdzie uwagę, że w związku z zakresem planowanych robót obejmującym znaczący odcinek przedmiotowej linii [...], powyższa ocena opiera się na całokształcie planowanych prac, a nie tylko na tym ich fragmencie, które są planowane na działce uczestnika postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl