IV SA/Po 573/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. S. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt. 1 uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w części tj. w pkt 1 ppkt c tiret 1 i orzekło w tej części, że działka nr ewid. [...] w [...] posiada dostęp do drogi publicznej – drogi powiatowej – dz. nr ewid. [...]. W pkt. 2 decyzji Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w pozostałej części. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. i J. H. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla nadbudowy budynku jednorodzinnego wraz z przebudową w miejscowości [...], dz. nr [...]. Jak wynika z treści przedłożonego wniosku planowana przebudowa z nadbudową spowoduje zmianę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, natomiast bez zmian pozostanie liczba kondygnacji, wysokość kalenicy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową na dz. nr [...] w m. [...]. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że nie zmienią się aktualne gabaryty ([...]) obiektu, liczba kondygnacji, szerokość elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na [...] (przy istniejących parametrach – [...]). Wskazano też, że dostępność komunikacyjna odbywać ma się przez istniejący zjazd z drogi publicznej wojewódzkiej (dz. nr [...]), a zapotrzebowanie na energię elektryczną odbywać ma się przez istniejące przyłącze. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że zabudowa i zagospodarowanie działki nie może ograniczać korzystania z wody, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności dla obiektów zlokalizowanych na innych działkach. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i R. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazując, że na skutek planowanej realizacji inwestycji zostali oni pozbawieni dostępu do energii elektrycznej. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt. 1 uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w części tj. w pkt 1 ppkt c tiret 1 i orzekło w tej części, że działka nr ewid. [...] w [...] posiada dostęp do drogi publicznej – drogi powiatowej – dz. nr ewid. [...]. W pkt 2 decyzji Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że błędnie w decyzji organu I instancji wskazano, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...], podczas gdy działka ta posiada dostęp do drogi powiatowej. W tym też zakresie zadecydowano o dokonaniu korekty decyzji organu I instancji (pkt. 1). W pozostałym zakresie decyzję tę jednak uznano za prawidłową (pkt 2). Odnosząc się do argumentacji odwołania podkreślono, że decyzja Burmistrza [...] zawiera zastrzeżenie o ochronie interesów osób trzecich. Z decyzją Kolegium nie zgodzili się I. i R. S., którzy w przewidzianym prawem terminie wywiedli skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...]. Organom administracji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak pełnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy, wybiórcze przeprowadzenie dowodów, zaniechanie przez organ II instancji zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji wadliwe utrzymanie przez Kolegium w mocy decyzji organu I instancji. W szczególności zaakcentowano, że Kolegium błędnie przyjęło, że przyłącze elektryczne zostało rozdzielone. Wskazano, że przyłącze elektryczne biegnie przez dach państwa H., którzy odcięli prąd od nieruchomości Skarżących. Skarżący wskazali, że aktualnie są pozbawieni dostępu do energii elektrycznej, a z prądu korzystają dzięki uprzejmości innego sąsiada. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty są uzasadnione. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073 – aktualnie: Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej jako: u.p.z.p) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: Rozporządzenie z 2003 r.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi należy wskazać, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia z 2003 r. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia z 2003 r. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r.). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r.). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 ww. Rozporządzenia z 2003 r.). Załącznik do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 Rozporządzenia z 2003 r., stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przeciwnym razie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., II OSK 491/06, Lex Nr 289267; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, Lex Nr 47867; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583 i inne). Wobec powyższego również decyzja organu I instancji wydana w przedmiotowej sprawie, winna zawierać wszystkie niezbędne załączniki, podpisane przez osobę uprawnioną do jej wydania. W okolicznościach badanej sprawy, załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] stanowi Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wraz wynikami analizy. Załącznik ten nie został jednak podpisany przez Burmistrza [...] (czy też upoważnioną przez niego do wydania decyzji osobę). Tego braku nie dostrzegło Kolegium, które orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Tymczasem, mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy, Kolegium powinno było wyjaśnić - w porozumieniu z organem I instancji - kwestię załącznika nr [...] do decyzji Burmistrza [...]. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że akta sprawy wskazują, że analiza urbanistyczna została sporządzona w niniejszej sprawie. Z uwagi na brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji organu I instancji na załączniku nr [...] do tej decyzji, kwestią niejednoznaczną, pozostaje jednak to, jaki konkretnie dokument został przyjęty za podstawę poczynionych przez organ I instancji ustaleń. Drugą kwestią, co do której wadliwie wypowiedziało się Kolegium, jest kwestia - udokumentowania - ustaleń wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Należy wskazać, że zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r. wyznacza się ją dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jedynym parametrem, który w badanej sprawie w istocie ustala decyzja organu I instancji wprost, jest właśnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (która jako jedyny parametr ulega zmianie). Tymczasem, o sposobie jej wyznaczenia w ogóle nie wypowiedział się organ I instancji. Sąd dostrzega, że czyni to Kolegium, które podjęło próbę skorygowania wady postępowania pierwszoinstancyjnego, jednak, uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazuje, że w niniejszej sprawie wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w "oparciu o analizę urbanistyczną – do [...]m, a wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi od [...]m do [...]m" (s. [...] uzasadnienia decyzji Kolegium). Odnosząc się do argumentacji Kolegium należy zwrócić uwagę, że wskazaną we wniosku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium odniosło do wartości maksymalnych i minimalnych budynków w całym obszarze analizowanym, a nie jak wymaga tego przepis § 7 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r. na działkach sąsiednich. Co więcej, w analizie urbanistycznej posłużono się terminem "wysokości budynku", który nie jest znany Rozporządzeniu z 2003 r. Rozpatrując badaną sprawę Sąd miał jednak na uwadze - konkretne okoliczności, tej sprawy - a więc również całokształt znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji. Skarżący w toku postępowania administracyjnego przedstawili dokumentację fotograficzną, która (jak wynika ze znajdujących się na tych fotografiach adnotacji) przedstawia nieruchomość wnioskodawców i zabudowę na działkach sąsiednich, z których wynika, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa o parametrach wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zbliżonych do wnioskowanej przez inwestorów i określonej w decyzji organu I instancji. Jednoznacznych ustaleń w tym zakresie (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) brak jednak w aktach sprawy. Dlatego też, w tym zakresie Kolegium, zobowiązane będzie uzupełnić materiał dowodowy w porozumieniu z planistą. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14). Stąd też w zakresie ochrony interesów osób trzecich wystarczające były ogólne sformułowania zawarte w pkt 1 lit. d) decyzji I organu instancji, zgodnie z którymi zabudowa i zagospodarowanie działki nie może ograniczać korzystania z (...) energii elektrycznej. Po drugie – odnosząc się do argumentacji skargi, należy zauważyć, że Skarżący wskazują, że już aktualnie ich nieruchomość jest pozbawiona dostępu do prądu. Nie ulega wątpliwości, że przecież sam fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie spowodował pozbawienia Skarżących dostępu do energii elektrycznej. Tymczasem, w skardze podniesiono, że nieruchomość Skarżących już aktualnie jest pozbawiona dostępu do prądu. Ta okoliczność nie dowodzi więc wadliwości zawartych w zaskarżonych decyzjach ustaleń organów obu instancji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wobec powyższego, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie badanej sprawy, poprzez brak udokumentowania i weryfikacji ustaleń, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich do działki inwestorów oraz co do załącznika nr [...]. Wady te - w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - mogą zostać jednak skorygowane przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a., dlatego Sąd zadecydował o uchyleniu tylko zaskarżonej decyzji. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy Skarżący zostali pouczeni o prawie i terminie do zgłoszenia wniosku o zwrot kosztów postępowania. Zatem z uwagi na brak stosownego wniosku, Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie wyjaśnienie w porozumieniu z organem I instancji kwestii załącznika nr [...] do decyzji pierwszoinstancyjnej i uzupełnienie materiału dowodowego o stanowisko planisty, co do ustaleń w zakresie wysokości krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich.