VII SA/Wa 1112/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie 1. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania przez R. P. (dalej: "skarżąca"), odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2018 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K. W. i S. K. (dalej: "inwestorzy") obejmującego budowę budynku stajni z częścią mieszkalną, ujeżdżalnią oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i części działek nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. T. [...] w miejscowości W., w gminie S. 3. Pismem z 15 lutego 2019 r. R. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Skarżąca złożyła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia ww. odwołania. Skarżąca wyjaśniła, że organ nie doręczył jej skutecznie decyzji z [...] października 2018 r. Wskazała przy tym, że zaskarżoną decyzję odebrała osobiście dopiero w dniu 8 lutego 2019 r. 4. Po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] marca 2019 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2018 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Wojewoda [...] wskazał, że skarżąca nie spełniła przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., co w konsekwencji musiało doprowadzić do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W szczególności skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybiła bez swojej winy 14-dniowemu terminowi do wniesienia środka zaskarżenia. Organ wyjaśnił, że to na stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności procesowej po upływie ustawowego terminu, wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozpoznaniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania, bądź na powstrzymywaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci – niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy). Organ wojewódzki stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] wysłana do skarżącej została dwukrotnie awizowana – w dniu [...] listopada 2018 r. oraz w dniu [...] listopada 2018 r. W rezultacie, w trybie art. 44 k.p.a. uznano, że korespondencja została skarżącej skutecznie doręczona w dniu [...] listopada 2018 r. Odpowiadając na zarzuty skarżącej Wojewoda [...] wyjaśnił, że Starosta [...] kierował całą korespondencję na adres zgodny z aktualnymi danymi ujawnionymi w rejestrze ewidencji gruntów. Z ww. rejestru (na dzień 3 września 2018 r.) wynika, że adres skarżącej to ul. K. [...], [...] K. Co prawda, skarżąca w dniu 8 lutego 2019 r. osobiście odebrała oryginał decyzji nr [...], jednak to skarżąca zaniedbała obowiązku wskazania aktualnego adresu do korespondencji. Na etapie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji skarżąca odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie (zawiadomienie z [...] września 2018 r. odebrane przez skarżącą w dniu [...] września 2018 r.) i zgodnie z art. 41 k.p.a. zobowiązana była do wskazania aktualnego adresu do korespondencji oraz do informowania organu o każdej zmianie tego adresu. W przypadku zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma na adres posiadany przez organ wywołuje skutki prawne z nim związane. Ponadto, jak wyjaśnił organ wojewódzki, informacja z rejestru gruntów sporządzona w dniu 7 lutego 2019 r. również wskazywała, że adres skarżącej to ul. K. [...], [...] K. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), w przypadku zmiany miejsca zamieszkania właściciele nieruchomości zobowiązani są do zgłaszania tego faktu w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym organ uznał, że skarżącą nie uprawdopodobniła, że bez swojej winy uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. 5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 23 kwietnia 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła obrazę zasady zaufania obywatela do organów publicznych poprzez niewłaściwe rozpoznanie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że w dniu 14 września 2018 r. skierowała do Urzędu Gminy S. informację, że do Starostwa [...] wpłynął wniosek inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę oraz, że na nieruchomości inwestycyjnej prowadzone są już prace budowlane. Jednocześnie w piśmie tym skarżąca wskazała aktualny adres do korespondencji. Ponadto skarżąca wskazała, że powołany przez organ przepis ustanawia obowiązek informowania organu o zmianie adresu w trakcie trwającego postępowania, a nie zarówno przed jego wszczęciem, jak i po jego zakończeniu. W ocenie skarżącej właśnie taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie. Skarżąca nie miała bowiem wiedzy o toczącym się postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. 6. Odpowiadając w dniu 23 maja 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżącej były w równym stopniu przekonujące. 7. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 8. Badając akta sprawy Sąd stwierdził, że niektóre okoliczności sprawy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodym. Chronologicznie pierwszym dokumentem, który budzi wątpliwości jest pismo Starosty [...] oznaczone datą [...] czerwca 2018 r. i skierowane do skarżącej, zawierające odpowiedź na wcześniejsze jej pismo dotyczące udzielenia informacji publicznej (znak: [...], k. 48 akt [...] Wojewódzkiego Urzędu w [...], Delegatura w [...]). Na piśmie Starosty [...] wskazane jest imię i nazwisko skarżącej, ale nie jest podany jej adres. Do tego pisma nie jest też dołączony żaden dokument, z którego wynikałoby, na jaki adres skarżącej wysłano korespondencję. W aktach sprawy nie ma również potwierdzenia wskazującego, że skarżąca w jakikolwiek sposób zareagowała na to pismo. W tym stanie rzeczy nie można jednoznacznie stwierdzić jakim adresem skarżącej Starosta [...] posługiwał się podejmując czynności wstępne, a później prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Należy przy tym podkreślić, że ww. pismo Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. zostało wysłane jeszcze przed wpłynięcie do organu wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę z [...] lipca 2018 r. Inne czynności Starosty [...] i dokumenty nie wskazują, aby organ podjął właściwe działania mające na celu ustalenie adresu strony (uczestniczki postępowania). W aktach sprawy znajduje się informacją z rejestru gruntów sporządzona w dniu 3 września 2018 r., według której współwłaścicielem działki nr ewid. [...] jest skarżąca. Adres skarżącej wskazany w ww. informacji określono jako ul. K. [...], [...] K. (za k. 6 akt I inst.). Tą samą datą, 3 września 2018 r., oznaczone jest też zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku stajni z częścią mieszkalną, ujeżdżalnią itp. (znak: [...], k. 7 akt I inst.). Zawiadomienie to zostało odebrane osobiście przez skarżącą w dniu [...] września 2018 r., co potwierdza jej podpis przy jej nazwisku zmieszczonym na liście uczestników postępowania. Zawiadomienie to wysłano do skarżącej na adres w K., choć pismo nie zostało skutecznie doręczone skarżącej i zostało zwrócone do organu po dwukrotnym awizowaniu w dniach [...] września 2018 r. i [...] września 2018 r. (zpo za k. 8 akt I inst.). Podobnie, Starosta [...] skierował do skarżącej zawiadomienie o zakończeniu kompletowania dowodów w postępowaniu administracyjnym z [...] października 2018 r. Pismo to wysłane na adres w K. również zostało uznane za doręczone zastępczo w wyniku dwukrotnej awizacji w dniach [...] października 2018 r. i [...] listopada 2018 r. (zpo za k. 13 akt I inst.). Kluczowym dokumentem w sprawie jest decyzja organu pierwszej instancji oznaczona datą [...] października 2018 r. Została ona skierowana do skarżącej na adres w K. (data stempla pocztowego dnia wysyłki: 2 listopada 2018 r.). Na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru znajduje się nieczytelne potwierdzenie pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej, prawdopodobnie w dniu 7 listopada 2018 r., a jednocześnie z datą 16 listopada 2018 r. (data stempla pocztowego) korespondencję oznaczono pieczątką "ZWROT nie podjęto w terminie". Na odwrocie koperty znajduje się również pieczęć z ręcznie dopisaną datą "Awizowano powtórnie dnia 12.11.18". Takiego zawiadomienia nie można uważać za prawidłowe, gdyż jak wskazano zwrot korespondencji nastąpił już 16 listopada 2018 r. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze do skarżącej pisma zawierającego kopię decyzji organu pierwszej instancji, w sposób określony w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd zobowiązany był przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej dopiero 8 lutego 2019 r., kiedy to skarżąca osobiście odebrała tę decyzję potwierdzając ten fakt własnoręcznym podpisem na kopercie (za k. 15, faktycznie cztery strony przed zakończeniem akt organu I inst.). Mając na względzie powyższe ustalenia należy przyjąć, że złożenie przez skarżącą odwołania w dniu 15 lutego 2019 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu było prawidłowe. Organ odwoławczy bezpodstawnie zatem odmówił skarżącej terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...]. 9. Należy także dodać, że niezgodność działania Starosty [...] z prawem była jeszcze bardziej złożona niż tylko uznanie za doręczonego pisma mimo niespełnienia wymogów przewidzianych w art. 44 k.p.a. Mając do czynienia z kilkukrotnym doręczeniem zastępczym pism kierowanych do skarżącej, co wskazano wyżej, organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę tę okoliczność i uznać, że adres uczestniczki postępowania jest nieprawidłowy, mimo że został zaczerpnięty z rejestru gruntów. Rejestr publiczny, jakim jest ewidencja gruntów i budynków nie jest prawnie wyposażona w domniemanie prawdziwości wpisu lub rękojmię wiary publicznej, tak jak co do zasady księgi wieczyste. Ponadto, w opinii Sądu z żadnego przepisu prawa nie wynika domniemanie prawidłowości tak ustalonego adresu strony, nawet jeśli rzeczywiście spotykana czasem rutynowa praktyka organów administracji polega na wykorzystaniu ewidencji gruntów i rejestru gruntów jako źródeł informacji. W szczególności, nie ma podstawy, aby wyprowadzać odpowiednią normę z art. 20 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 z późn. zm.). przesądza o tym wyłącznie informacyjny charakter ewidencji gruntów, który nie może być uznany za przepis szczególny wobec art. 42 § 1 k.p.a. W stwierdzonym stanie rzeczy nieskutecznych doręczeń organ powinien wezwać inwestorów do ustalenia adresu współwłaścicielki działki nr ewid. [...], którą sam organ w trakcie postępowania uznał za uczestniczkę postępowania. zaniechanie takiej czynności należy uznać za naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. 10. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...].