II OSK 1985/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. i S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1112/19 w sprawie ze skargi R.P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 marca 2019 r. nr 121/OPON/2019 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/19, w wyniku rozpoznania skargi R.P. (dalej: "skarżąca", "strona") uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 12 marca 2019 r. nr 121/OPON/2019 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") decyzją nr 1562/2018 z 26 października 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K.K. i S.K. (dalej: "inwestorzy"), obejmującego budowę stajni z częścią mieszkalną, ujeżdżalnią oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [...] i części działek nr ew. [...], położonych przy ul. [...], w miejscowości W. w gminie [...]. Pismem z 15 lutego 2019 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i wyjaśniając, że organ nie doręczył jej skutecznie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Przedmiotową decyzję strona odebrała osobiście dopiero w dniu 8 lutego 2019 r. Wojewoda postanowieniem nr 121/OPON/2019 z 12 marca 2019 r., działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "p.b.", odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że strona nie spełniła warunków określonych w art. 58 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybiła bez swojej winy 14-dniowemu terminowi do wniesienia środka zaskarżenia. Organ II instancji wyjaśnił, że Starosta całą korespondencję przeznaczoną dla skarżącej kierował na adres zgodny z aktualnymi danymi ujawnionymi w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, tj. ul. [...], [...]. R.P. złożyła skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu obrazę zasady zaufania obywatela do organów publicznych poprzez niewłaściwe rozpoznanie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") stwierdził, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Badając akta sprawy Sąd I instancji podkreślił, że niektóre okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dokumentem, który wzbudził wątpliwości było pismo Starosty z 22 czerwca 2018 r. skierowane do skarżącej. Także inne czynności Starosty i dokumenty, zdaniem WSA w Warszawie nie wskazują, aby organ podjął właściwe działania mające na celu ustalenie adresu strony. W aktach sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów, według której współwłaścicielem działki nr ew. [...] jest skarżąca, a widniejący w ewidencji adres to: [...], [...]. Dalej - zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego, które zostało wysłane na adres wynikający z ewidencji gruntów i awizowane. Jednocześnie według akt administracyjnych zawiadomienie to zostało odebrane przez stronę osobiście w dniu 14 września 2018 r. Również zawiadomienie skierowane na podstawie art. 10 k.p.a., oznaczone datą 17 października 2018 r., Starosta skierował do skarżącej na adres z ewidencji. Zostało ono uznane za doręczone zastępczo w wyniku dwukrotnej awizacji. Jednak za kluczowy dokument w sprawie Sąd I instancji uznał decyzję Starosty z 26 października 2018 r., udzielającą pozwolenia na budowę oraz dokument jej doręczenia. Została ona nadana na adres skarżącej w K.. Na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru tej korespondencji znajduje się nieczytelne potwierdzenie pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej, prawdopodobnie dnia 7 listopada 2018 r., a jednocześnie z datą 16 listopada 2018 r. korespondencję oznaczono pieczątką "ZWROT nie podjęto w terminie". Na odwrocie koperty znajduje się także pieczęć z ręcznie dopisaną adnotacją: "Awizowano powtórnie 12 listopada 2018 r.". Sąd wojewódzki wyjaśnił, że takiego zawiadomienia nie można uważać za prawidłowe, gdyż zwrot korespondencji z urzędu pocztowego nastąpił już 16 listopada 2018 r. Wobec powyższego WSA w Warszawie przyjął, że decyzja Starosty została doręczona skarżącej 8 lutego 2019 r., kiedy to strona osobiście ją odebrała w urzędzie, potwierdzając ten fakt własnoręcznym podpisem na kopercie. Zatem złożenie przez skarżącą odwołania w dniu 15 lutego 2019 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu było prawidłowe, a organ odwoławczy bezpodstawnie odmówił skarżącej terminu do złożenia odwołania. K.K. oraz S.K. wnieśli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), dalej: "p.g.i.k.", poprzez ich niezastosowanie w procesie oceny dotyczącej dochowania aktu należytej staranności przez skarżącą i powiadomienia przez nią właściwego starosty o zmianie miejsca pobytu, jak również poprzez błędne przyjęcie, że z przytoczonych przepisów nie wynika obowiązek aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków w postępowaniu administracyjnym, II. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy podnoszonych przez inwestorów w odpowiedzi na skargę odnośnie adresu do doręczeń strony, które jasno wskazują, że Starosta oraz Wojewoda posiadali właściwy adres i kierowali na niego korespondencję w toku postępowania administracyjnego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, sprowadzające się do braku poczynienia jakichkolwiek rozważań odnośnie chwili ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania po stronie skarżącej i niewłaściwym przyjęciu, że przyczyna ta ustała w dniu 8 lutego 2019 r., to jest w dniu odbioru decyzji Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę, co skutkowało błędnym przyjęciem, że odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożone w dniu 15 lutego 2019 r. zostało złożone z zachowaniem siedmiodniowego terminu, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 41 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Wojewody z 12 marca 2019 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji w sytuacji, gdy strona - do czego była zobowiązana — nie zgłosiła zmiany w zakresie ewidencji gruntów i budynków właściwemu staroście, co skutkowało w pełni uzasadnionym przyjęciem, że wskazany adres stanowił adres zamieszkania skarżącej, a w konsekwencji prawidłowym uznaniem przez Starostę i Wojewodę, że doręczenie korespondencji kierowanej na wskazany adres było prawidłowe i skuteczne, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Wojewody z 12 marca 2019 r., pomimo tego, że adres do doręczeń uczestnika został ustalony przez organy w sposób poprawny, co doprowadziło do zapewnienia aktywnego udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, 5) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie i niewypowiedzenie się wobec wszystkich podnoszonych przez inwestorów kwestii i zarzutów oraz materiałów przedstawionych w sprawie, a w szczególności pominięcia w procesie subsumpcji notatki służbowej z 8 lutego 2019 r. sporządzonej przez inspektora w Starostwie [...], z której wynika, że skarżąca nie mieszka i nie przebywa pod adresem widniejącym w ewidencji gruntów i budynków, przy jednoczesnym braku aktualnego adresu w tej ewidencji, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez: (i) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji tego Sądu, co z kolei, uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku, (ii) brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii obowiązku zgłoszenia aktualnego adresu do korespondencji i doręczeń, jak również innych zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków właściwemu staroście, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, (iii) wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego wyroku wyrażającą się w braku argumentacji Sądu, bez przedstawienia pełnego i wyczerpującego pisemnego uzasadnienia, z którego jednoznacznie oraz wyraźnie wynikałoby, że Wojewoda wydanym postanowieniem naruszył przepisy prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. R.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na wykazaniu prawidłowości doręczania zawiadomień o czynnościach organu na adres skarżącej, ustalony przez organ na podstawie danych widniejących w ewidencji gruntów i budynków, nie dotyczą istoty rozstrzygnięcia i z tego powodu zostały uznane za irrelewantne dla wyniku sprawy. Podzielając w pełni wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do obowiązku zawiadamiania starosty o zmianie danych (w tym adresu zamieszkania właściciela) widniejących w ewidencji gruntów i budynków oraz obowiązku zawiadamiania w toku postępowania administracyjnego o każdej zmianie adresu strony (art. 41 § 1 k.p.a.) – co odnosiło skutek wobec skarżącej po odebraniu przez nią osobiście w dniu 14 września 2018 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - należy skonkludować, że przepisy statuujące takie obowiązki nie stanowiły postawy faktycznej i prawnej podjętego wyroku. Przyczyną bowiem uchylenia przez WSA w Warszawie postanowienia Wojewody z 12 marca 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę było założenie, że decyzja ta została doręczona R.P. w dniu 8 lutego 2019 r. Wówczas, tj. 8 lutego 2019 r. skarżąca odebrała tę decyzję osobiście i tym samym nastąpiło doręczenie tego aktu i skutek procesowy, o którym mowa w art. 39 § 1 k.p.a. W kontekście tych ustaleń faktycznych, tj. daty osobistego odbioru decyzji organu I instancji, których nie zakwestionowano skutecznie w skardze kasacyjnej, irrelewantne dla wyniku sprawy pozostają rozważania, na ile adres uczestniczki ustalony w oparciu o informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków był prawidłowy i tym samym doręczanie pism na ten adres było skuteczne. Nie kwestionując bowiem obowiązku strony powiadomienia organu prowadzącego postępowanie o aktualnym adresie, czy o jego zmianie (art. 41 k.p.a.), a także obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 p.g.i.k., NSA stwierdza, że kluczowym zagadnieniem w sprawie było przyjęcie, że dniem doręczenia skarżącej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę był dzień 8 lutego 2019 r. Przesłanką takiej konkluzji była analiza poprawności doręczenia decyzji listem poleconym na adres strony wynikający z ewidencji gruntów i budynków w K. WSA w Warszawie przeanalizował potwierdzenie odbioru tej przesyłki i poprzez porównanie daty wysyłki korespondencji (2 listopada 2018 r.) oraz daty jej zwrotu (16 listopada 2018r.) doszedł do prawidłowego wniosku, że nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego, gdyż naruszone zostały przepisy art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1) k.p.a. w razie niemożności bezpośredniego doręczenia stronie lub dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub w widocznym miejscu przy wejściu na posesje adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Skoro wysyłka z oddawczego urzędu pocztowego nastąpiła w dniu 2 listopada 2019 r., a powrót przesyłki już w dniu 16 listopada 2019 r., porównane tych dat wyklucza, aby przesyłka ta mogła być przechowywana w urzędzie pocztowym przez wymagany okres czternastu dni. Doręczenie pism w toku prowadzonego postępowania ma przede wszystkim zapewnić jego stronom możliwość udziału w nim. Z uwagi na obowiązującą w postępowaniu zasadę pisemności (art. 14 k.p.a.) wymagającą, by wszystkie czynności składające się na załatwienie sprawy administracyjnej były utrwalane w formie pisemnej, konieczność uzewnętrznienia działania organu w tejże formie wymaga powiadomienia stron postępowania o podejmowanych czynnościach procesowych w trybie doręczeniowym. Czynność doręczenia może mieć charakter wyłącznie jednokrotny. Powtórne doręczenie pisma nie może mieć znaczenia procesowego, jednak odnosi się to tylko do przypadku, gdy pierwsze doręczenie było skuteczne. Wadliwe doręczenie powoduje bowiem bezskuteczność tejże czynności, co stwarza podstawę do jej powtórzenia. "Wyłącznie skuteczne doręczenie pisma warunkuje rozpoczęcie biegu terminu procesowego, jaki przepisy procesowe łączą z jego dotarciem do adresata" (tak uchwała 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16). W konsekwencji zasadnie Sąd wojewódzki przyjął, że ze względu na uchybienia przepisom procesowym w doręczeniu skarżącej decyzji leżące po stronie pracowników operatora pocztowego, doręczenie w listopadzie 2018 r. było bezskuteczne. Oznacza to obowiązek powtórnego doręczenia decyzji. Takim powtórnym doręczeniem było odebranie decyzji przez uczestniczkę osobiście, w dniu 8 lutego 2019 r. Doręczenie to otworzyło jej termin do wniesienia odwołania. Tym samym wniesienie odwołania w dniu 15 lutego 2019 r. należało uznać za złożone w ustawowym terminie. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W takim wypadku wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należało uznać za bezprzedmiotowy, co skutkować winno rozpatrzeniem merytorycznie wniesionego przez skarżącą odwołania. Oznacza to nieprawidłowe zastosowanie art. 58 k.p.a., zamiast w to miejsce uznanie, że odwołanie zostało wniesione w terminie i jego rozpatrzenie. Jak już podniesiono - zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na wykazaniu, że doręczenie skarżącej decyzji nastąpiło pod właściwym adresem oraz niedopełnieniu przez stronę obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu, pozostają bez znaczenia dla sprawy, gdyż nawet przy założeniu, że adres wynikający z ewidencji był prawidłowy – uchybienia w doręczeniu, które nie zostały dostrzeżone przez Starostę, nie pozwalały na przyjęcie skuteczności tego doręczenia. Jako bezzasadny uznano także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przy istotnej uwadze, że przepisem dotyczącym uzasadnień sporządzanych przez sąd administracyjny jest niepowołany w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. Niemniej - zdaniem NSA - Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd wojewódzki wyjaśnił jakie przepisy zostały naruszone przez Wojewodę, który zamiast merytorycznego rozpatrzenia odwołania przyjął, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie WSA w Warszawie rozpoznał wszystkie istotne kwestie i dowody w sprawie, co oznacza bezzasadność zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Pominięcie notatki służbowej z 8 lutego 2019 r. mającej świadczyć, że strona nie mieszka w K. i nie podała aktualnego adresu jest bez znaczenia. Istotą sprawy bowiem nie była kwestia adresu zamieszkania strony, lecz bezskuteczność doręczenia decyzji na adres widniejący w ewidencji gruntów. Mając powyższe na uwadze NSA, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.