II OSK 662/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 230/19 w sprawie ze skargi M.K. i J.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 230/19 oddalił skargę M.K. i J.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M.K. i J.K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd orzekający oceny prawnej i stanu faktycznego zgodnego z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 301/15 w zakresie możliwości zastosowania odstępstwa od warunków technicznych wyrażonych w § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie, odnosząc się do gabarytów budynku oraz oddziaływania na działkę sąsiednią, a także uwzględniając ukształtowanie nieruchomości (kształtu wymiaru), na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowywania danej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej, możliwego usytuowania projektowanego garażu, ocenę oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie w zakresie niepogorszenia w sposób istotny warunków użytkowych; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, ustalenia ukształtowania nieruchomości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a także spełnienia wszystkich, wytycznych z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 301/15, którymi organy były związane, a które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie; c) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 w zw. z art. 35 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późń. zm.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wyjaśnione zostały szczególne okoliczności zastosowania odstępstwa wydanego w upoważnieniu Ministra Infrastruktury i wnioskodawca uzyskał odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, podczas gdy z pism Ministra Infrastruktury wynikają twierdzenia .przeciwne, w szczególności fakt, ze nie ma możliwości zastosowania odstępstw od warunków technicznych niniejszej inwestycji, gdyż inwestycja ta nie spełnia wszystkich parametrów § 12 ust. 3, a § 12 ust. 1 pkt 2 nie odnosi się do przedmiotowej inwestycji, a Minister może wydać upoważnienie do zastosowania odstępstwa tylko od normy podstawowej wskazanej w § 12 ust. 1 rozporządzenia, a pozostałe normy muszą być stosowane wprost bez odstępstw, albowiem udzielenie odstępstwa powodowałoby sytuacje, że stosuje się odstępstwo od odstępstwa, które jako szczególne przypadki zostały określone w ust. 2, 3 i 4 § 2 rozporządzenia; d) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 k.c. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie i nieustalenie oddziaływania projektowanej budowli na nieruchomość sąsiednią, co spowodowało błędne uznanie, że skoro w przepisach prawa budowlanego nie występują normy dotyczące zacienienia nieruchomości w częściach "ogrodowych", to organ nie jest zobowiązany do badania oddziaływania projektowanej budowli na nieruchomość sąsiednią, podczas gdy z prawidłowej wykładni ww. norm prawnych wynika, że organ administracyjny wydając pozwolenie na budowę winien poszanować występujące w obszarze oddziaływania słuszne interesy osób trzecich. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II Instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. . Ponadto, skarżący kasacyjnie wskazali, że nie wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Konina z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażowego jednostanowiskowego i zewnętrznej instalacji elektrycznej na działce o nr ewid. [...]. Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zapadły prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 301/15 oraz z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 9/16. Zawarta w nich ocena prawna była wiążąca, stosownie do art. 153 p.p.s.a., dla organów administracji, jak i Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie formułując zarzuty skargi kasacyjnej zarzucają niewykonanie wszystkich wytycznych określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 301/15, pomijając zupełnie ocenę prawną i wskazania zawarte w późniejszym wyroku tego Sądu wydanym w dniu 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 9/16. W wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 9/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał m.in., że gdyby inwestor nie skorygował dobrowolnie wniosku – uwzględniając (połowiczne) ustępstwo swoim sąsiadom w zakresie lokalizacji planowanego garażu – to w zasadzie mógłby zlokalizować projektowany budynek w kształcie wynikającym z projektu budowlanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Zdaniem Sądu należałoby inwestorowi umożliwić ewentualne "powrotne" skorygowanie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd ten stwierdził również, że Wojewoda przedwcześnie uznał, że w sprawie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 35 Prawa budowlanego, umożliwiające udzielenie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie z zastosowaniem odstępstwa na podstawie art. 9 tej ustawy. W ocenie tego Sądu, organ odwoławczy nie usunął braków uzasadnienia decyzji organu I instancji co do pełnego, wyczerpującego wskazania, rozważenia i oceny szczególnych okoliczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że organy uwzględniły wytyczne zawarte w ww. wyroku. W sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu 4 czerwca 2018 r. celem umożliwienia inwestorowi skorygowanie wniosku, jednak inwestor podtrzymał zakres wniosku. W tej sytuacji organy były zobowiązane do wyjaśnienia kwestii możliwości zastosowania w sprawie odstępstwa od warunków technicznych. Organ II instancji pismem z dnia 27 września 2018 r. wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju z wnioskiem o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), umożliwiające usytuowanie budynku garażowego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 0,50 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej (nr ewid. [...]), na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, w zabudowie jednorodzinnej. Minister Inwestycji i Rozwoju w piśmie z dnia 27 listopada 2018 r. wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zostało już udzielone upoważnienie przy piśmie z dnia 29 października 2014 r. Minister podtrzymał też swoje wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 11 lipca 2017 r. Organ uwzględniając stanowisko Ministra wyrażone przy pismach z dnia 29 października 2014 r., z dnia 11 lipca 2017 r. i z dnia 27 listopada 2018 r., uznał, że wydanie upoważnienia do udzielania zgody na odstępstwo od § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia stanowiłoby w istocie upoważnienie do odstępstwa od odstępstwa. Minister bowiem wyjaśnił, że przepisy § 12 ust. 3 rozporządzenia zawierają szczególne dopuszczenia sytuowania budynków w odległościach mniejszych niż określone w ust. 1 tego przepisu bez konieczności występowania do Ministra o upoważnienie na odstępstwo. W innych przypadkach niż określone § 12 ust. 3 - odstępstwo może być udzielone tylko od przepisu podstawowego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia. Minister wydał upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu podstawowego - § 12 ust. 1, gdyż przedmiotowa inwestycja nie wypełnia wszystkich wymagań wynikających z § 12 ust. 3 rozporządzenia. Aby móc bowiem skorzystać z dopuszczenia sytuowania budynków w zabudowie jednorodzinnej, przewidzianego w § 12 ust. 3 rozporządzenia wszystkie zawarte w nim wymagania muszą być spełnione wprost, co w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. Wobec powyższego, należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wątpliwości dotyczące upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo zostały wyjaśnione. Prawidłowo przy tym uznał organ odwoławczy, że mając na uwadze okoliczności sprawy, zasadne było udzielenie zgody na odstępstwo. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz 1202 ze zm.), w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Celem wskazanej regulacji jest umożliwienie modyfikacji obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Ocena, czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ma więc obowiązek wyjaśnić okoliczności sprawy i ocenić, czy można je uznać za szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Dokonując tej oceny organ bierze w szczególności pod uwagę treść przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej. Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodność ta polega m.in. na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Organy obu instancji w obszernych uzasadnieniach wydanych decyzji szczegółowo wyjaśniły okoliczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, odnosząc się do gabarytów obiektu oraz jego oddziaływania na działkę sąsiednią, w tym w zakresie zacienienia, a także uwzględniając kształt i wymiary działki, stan zagospodarowania tej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, przeprowadziły rozważania dotyczące możliwego usytuowania garażu. Organ odwoławczy wziął również pod uwagę, że budowa w znacznym zbliżeniu do granicy wymaga poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Prawidłowo zwrócił przy tym uwagę, że respektowanie interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako przedkładanie tych interesów nad interes inwestora, lecz muszą one być stosownie wyważone, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Należy podzielić stanowisko organu, że sporna inwestycja nie wpłynie na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający jej użytkowanie i zagospodarowanie zgodne z przepisami prawa. W niniejszej sprawie należało mieć także na względzie, że inwestor – wobec braku zgody skarżących na budowę w granicy działki i rozbiórkę ogrodzenia – częściowo ustąpił w kwestii lokalizacji garażu, odsuwając jego ścianę o 0,50 m od granicy działki skarżących, pomimo że – jak zostało to już w sprawie przesądzone - mógłby zlokalizować projektowany budynek w kształcie wynikającym z projektu budowlanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i zastosowały się do oceny prawnej zawartej w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach, obszernie wyjaśniając szczególne okoliczności zastosowania odstępstwa od warunków technicznych. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.