III SA/Gl 638/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy emerytalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP), po rozpatrzeniu odwołania M.C. (kpt. w st. spocz., dalej: Strona, Skarżąca) od decyzji z [...] r., nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. (dalej: KMPSP) w sprawie wypłaty odprawy w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i nie stwierdził aby postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) oraz art. 98 ust. 1 pkt 1, art. 99 ust. 2 w związku z art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991r o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2018, poz. 1313 ze zm.; dalej: ustawa o PSP). Stan faktyczny przedstawiony przez organy obu instancji przedstawiał się następująco: Organ I instancji przyznał Stronie odprawę w wysokości 600 % miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że Strona złożyła raport o zwolnienie ze służby z dniem [...]r. w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego i decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z [...]r. została zwolniona ze służby na podstawie art. 43 ust 2 pkt 5 ustawy o PSP. Łączny okres nieprzerwanej służby na [...]r. wynosił 20 lat, 1 miesiąc i 7 dni, a przy wyliczeniu wysokości odprawy oparto się na wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym przez Stronę stanowisku służbowym tj. na stanowisku Kierownika Sekcji. KMPSP stwierdził, że decyzję wydał w związku z prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a także w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S. z [...]r. sygn. akt [...]. Świadczenie wypłacono. Kwestionując powyższe Strona wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania KMPSP do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu wskazała, że jej zdaniem postępowania przed sądami administracyjnymi i sądem rejonowym były niezależne, powoływanie się na wyrok sądu rejonowego jest bezprzedmiotowe i bezzasadne. Organ pierwszej instancji przyjął nieprawidłową podstawę do dokonania swoich wyliczeń. W szczególności - w ocenie odwołującej się - winna ona zostać przed przejściem na zaopatrzenie emerytalne przeniesiona na stanowisko Naczelnika Wydziału Kwatermistrzowsko - Technicznego, a "przyjętą polityką jest, że przed przejściem na zaopatrzenie emerytalne, komendant jednostki zwiększa strażakowi uposażenie do maksymalnego". Wskazana również okoliczności i skutki zakończenia służby. Podkreśliła bezczynność organu, zawezwanie do próby ugodowej i wezwanie do wykonania orzeczeń WSA w Gliwicach, a mimo tego organ nie wydał decyzji w wyznaczonym terminie i nie udzielił odpowiedzi, co dowodzi rażącego naruszenia prawa. Zaskarżoną decyzją KWPSP rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymogi zawarte w przepisach kpa, a w szczególności wymogi dotyczące jej uzasadnienia. Podkreślił, że wyroki wydane przez WSA w Gliwicach i Sąd Rejonowy w S. są prawomocne. Bezspornym było zakończenie przez odwołującą się służby w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne. Zatem wydając decyzję Komendant Miejski opierał się na treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego, w stosunku do którego istnieje res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej. Odwołująca całkowicie pominęła w swoich wywodach, że orzeczenie powyższe nie zostało przez nią podważone, należności nim objęte zostały jej wypłacone, a ona sama przez ponad 3 lata nie występowała w tym zakresie z żadnymi roszczeniami. Komendant Miejski dla wyliczenia zawartego w kwestionowanej decyzji, przyjął uposażenie przysługujące odwołującej się na ostatnim zajmowanym stanowisku. Zdaniem organu drugiej instancji, niemożliwym byłoby przyjęcie odmiennej podstawy wyliczeń, wobec faktu, że odwołująca się innego stanowiska służbowego nie zajmowała w momencie zakończenia służby. Odwoływanie się do bliżej nieokreślonej, a zdaniem skarżącej "przyjętej polityki" nie znajduje zdaniem organu żadnego uzasadnienia. Komendant Miejski nie mógł oprzeć się w swoich wyliczeniach na tym jakie stanowisko odwołująca się mogłaby zajmować, a mógł jedynie stwierdzić jakie stanowisko ona zajmowała, gdyż tak wskazują obowiązujące przepisy prawa. Kwestia ewentualnego odszkodowania, o jakim wspomina odwołująca się, jest przedmiotem toczącego się postępowania sądowego w sprawie rozpatrywanej przez Sąd Okręgowy w K. pod sygn. [...], a tym samym do momentu wydania prawomocnego orzeczenia w tej sprawie nie można stwierdzić, że odszkodowanie faktycznie jej przysługuje. Organ drugiej instancji rozważył implikacje wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, w którego uzasadnieniu Sąd - oddalając skargę strony - wyraźnie stwierdził, że niemożliwym jest przeniesienie odwołującej się na inne stanowisko, po zakończeniu przez nią służby. Możliwość kierowania roszczeń odszkodowawczych wskazana została w tym orzeczeniu jako uprawnienie odwołującej się, a niejako przesądzenie o prawie do otrzymania odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa w trakcie prowadzenia postępowania w sprawie organ wskazał, że przed zgłoszeniem tegoż zarzutu Komendant Miejski wydał decyzję, co nastąpiło po wezwaniu strony, która wcześniej nie składała w tym zakresie żadnych uwag. Komendant Miejski, biorąc pod uwagę treść orzeczenia Sądu Rejonowego w S. z [...] r. sygn. akt [...], a także wskazywane przez odwołującą się postanowienie Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Pracy z [...] r. sygn. [...] przyjął, że brak jest podstaw do orzekania o wysokości należnych do wypłaty kwot, wobec faktu, że została ona precyzyjne określona w prawomocnym, niekwestionowanym przez stronę orzeczeniu. Jak zauważył Sąd Okręgowy w wskazanym wyżej orzeczeniu "wysokość uposażenia i innych świadczeń wynikających ze stosunku służbowego (...) wynika z przepisów ustawy o PSP, a decyzje organu administracji publicznej (...) ustalające wysokość tych świadczeń mają charakter decyzji deklaratoryjnych nie wiążących w niniejszej sprawie" (sprawie przed Sądem Pracy). W orzeczeniu tym Sąd wskazał również na niespójność linii orzeczniczej istniejącą na moment wydawania postanowienia, a tym samym organ pierwszej instancji nie wydając decyzji przed skierowaniem wezwania przez odwołującą się nie naruszał rażąco przepisów prawa, co nie może skutkować orzeczeniem dla tego organu negatywnym. Kwestionując powyższą decyzję ostateczną Strona wniosła skargę żądając uchylenia decyzji organów obu instancji; zobowiązanie organu do wydania decyzji, którego podstawą jest maksymalne uposażenie na stanowisku Kierownik Sekcji Organizacyjno-Kadrowej; na podstawie art. 149 P.p.s.a. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zarzuciła naruszenie: - art. 8, 7, 76 i 77 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania, prawdy obiektywnej i kompletności materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 80 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i orzekanie na zasadzie niedozwolonej arbitralności w zakresie; przyznania odprawy w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne, biorąc za podstawę nieprawidłową wysokość uposażenia; - art. 35 § 1 i 3 k.p.a poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania podczas gdy załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; - art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 ustawy o PSP poprzez wadliwe przyjęcie w ustalonym przez organ stanie faktycznym, ze skarżącej przysługuje odprawa liczona z uposażeniu [...] złotych, podczas gdy skarżącej przysługuje odprawa liczona z maksymalnego uposażenia na stanowisku Kierownika Sekcji Organizacyjno- Kadrowej z kwoty [...] złotych; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu przez organ nieprawidłowej podstawy uposażenia skarżącej; - § 5 ust. 1 oraz § 6.1. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 roku poprzez naruszenie zasad równości wobec prawa, przejawiającej się w przyznawaniu maksymalnego dodatku służbowego oraz maksymalnego dodatku motywacyjnego. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że decyzja, zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnym, narusza prawo – zwłaszcza przepisy postępowania uzasadniające żądanie skargi oraz mające wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organ zaniechał wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do oceny całokształtu okoliczności niezbędnych do prawidłowego wskazania wysokości uposażenia skarżącej, które stanowiło podstawę przedmiotowego świadczenia; bezpodstawnie i arbitralnie uznał, iż należne skarżącej świadczenie zostało ustalone na mocy wyroku Sądu Rejonowego w S. [...] z [...] r.; nie przeprowadził wyczerpująco postępowania w zakresie dokumentów powołanych przez Stronę jako dowody na podstawy odwołania; zaniechał zebrania wyczerpującego materiału dowodowego dotyczącego przebiegu służby skarżącej, a w szczególności utrudnianiu w jej pełnienia służby przez Komendanta Miejskiego PSP w S., który stosował wobec skarżącej regularny mobbing od [...] roku do dnia zakończenia służby [...] roku, co ma bezpośredni wpływ na sytuacje prawną i finansową skarżącej, a zostało dobitnie potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w S. [...] z [...] roku, jak również został potwierdzony fakt permanentnego nie wykonywania prawomocnych wyroków przez organy, również mające wpływ na sytuację finansową skarżącej. Skarżąca przedstawiła przebieg zdarzeń akcentując bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ I instancji. Na poparcie twierdzeń o zaniżeniu wysokości przyznanego świadczenia powołała się na zwyczajowo, przyjętą praktykę o zwiększeniu strażakowi uposażenie i pismo [...] Komendanta Głównego PSP w Warszawie z [...]r. Podkreślając fakt mobbing wskazała, że wypłata przysługujących należności w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne z maksymalnego uposażenia na stanowisku Kierownik Sekcji Organizacyjno-Kadrowej jest tylko częścią zrekompensowania skarżącej strat finansowych, jakie poniosła w wyniku świadomych i celowych zachowań Komendanta Miejskiego PSP w S.. Przywołując wyroki i orzeczenia sądów administracyjnych oraz powszechnych podniosła, że organ nie zapoznał się z aktami tych spraw i myli roszczenia skarżącej z tych postępowań oraz nie wykonywał prawomocnych wyroków podczas pełnienia służby skarżącej i nie miał zamiaru ich wykonywać nadal. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie w całości. W piśmie procesowym strona skarżąca podtrzymała zarzuty. Obszernie przedstawiła przebieg poszczególnych spraw wraz z diagramem kolejnych rozstrzygnięć, fakt mobbingu, okoliczności odejścia ze służby, opinie służbowe, orzeczenia sądowe i decyzje organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu uniemożliwiającym zbadanie legalności wydanej decyzji. Przede wszystkim zauważyć należało, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji nieznajdujące potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa).Takich kroków zaś w niniejszej sprawie nie podjęto. Ponadto art. 107 kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Bez wątpienia w sytuacji, gdy odmawia się stronie do gwarantowanego prawnie uprawnienia to podejmując rozstrzygnięcie, organy winny stanowisko szczegółowo uzasadnić, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 kpa, czego zabrakło w badanej sprawie. Orzeczenie winno więc być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną sumbsumpcję; nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz winno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów czy sądów ewentualnie powiązanych z prowadzonym postępowaniem. Uzasadnienie decyzji przedstawiać powinno przebieg procesu decyzyjnego stosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego jak i procesowego prezentując rozumowanie, które było udziałem organu administracji na etapie ustalania podstaw prawnych właściwych dla sprawy, czynności i rozumowanie organu administracji na etapie ustalania okoliczności faktycznych sprawy oraz przesłanki, które według organu zadecydowały o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji ( wyrok WSA w Krakowie z 18.10.2019 r. sygn. akt III SA/Kr 908/19, wszystkie powołane dostępne: orzeczeniansa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera takich elementów. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł wyżej wskazanych braków i nie domagał się ani uzupełnienia treści decyzji organu pierwszej instancji, ani materiału dowodowego w spornym zakresie. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie zrealizował obowiązku wynikającego z drugoinstancyjnego trybu rozpoznania sprawy oraz nadzoru; nie dokonał należytej oceny znajdujących się w aktach dokumentów – niekompletnych, wybiórczych i niewyjaśniających okoliczności sprawy, uniemożliwiających porównania i odniesienia się do podnoszonych przez Skarżącą wniosków i zarzutów; przyjął je bezkrytycznie cytując w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia niewynikające z materiału dowodowego. Większość bowiem dowodów i dokumentów, wyroków sądów z uzasadnieniem przesłała strona skarżąca w piśmie procesowym z [...]r. Takie więc postępowanie organu zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji odbyło się z naruszeniem reguł wyznaczonych przepisami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa , art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu naruszenie przywołanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji, odmawiając skarżącej uznania prawa do wyższego świadczenia skupiły się głównie na wyrokach m.in. WSA z 15 czerwca 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1035/15 oraz Sądu Rejonowego z [...] r. o sygn. akt [...], bez ich analizy i konkretnego wskazania wpływu tych orzeczeń na wydane rozstrzygnięcia. Zresztą organy nie dokonały żadnych ustaleń w spornym zakresie, odnośnie ostatnio zajmowanego stanowiska przez Skarżącą i wysokości uposażenia; brak jest jakiegokolwiek wyliczenia wysokości przyznanego świadczenia i wskazania okoliczności wypływających na przyjętą przez organy kwotę. Zdaniem Sądu, zwłaszcza zważając na treść zarzutów Strony w odwołaniu i skardze, wskazuje to na niekompletność rozstrzygnięcia organu w rozpoznaniu sprawy, co nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak pełnej, rzeczowej argumentacji, wydana decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. W toku więc ponownie przeprowadzonego postępowania organ w szczególności dokona dodatkowego uzupełnienia materiału dowodowego tak aby uzasadnienie następnej decyzji było przekonujące i zawierające kompleksową analizę sytuacji Skarżącej. Stanowisko to winno być szczegółowo uzasadnione. Następnie organ weźmie pod uwagę opisane wyżej zasady orzekania w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję. O kosztach postępowania (Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804).