II OSK 1460/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Powiatowych w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 574/19 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 574/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w J. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi powiatowej nr [...] na odcinku drogi krajowej nr [...] w lokalizacji od km 4+340 do km 9+205 i drogi powiatowej nr [...] w km 13+031 do km 13+164, na działkach nr [...], obręb ewidencyjny [...] Z., gmina D., nr [...],[...], obręb ewidencyjny K., gm. D., nr [...],[...],[...], obręb ewidencyjny W., nr [...], obręb ewidencyjny F., gm. D., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Dróg Powiatowych w J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieprawidłową ich interpretację oraz gołosłowne twierdzenia, że przebudowa przedmiotowej drogi będzie realizowana poza ustalonym pasem drogowym i stanowić będzie w istocie rozbudowę drogi publicznej, co związane będzie z przekroczeniem granicy pasa drogowego, powodującym potrzebę posiadania pozwolenia na budowę, z czym trudno się zgodzić, ponieważ roboty drogowe będą wykonywane w istniejących granicach stanowiących pas drogowy wraz z jego elementami (jezdnia, pobocza i rowy), takich samych od przynajmniej lat 80., zgodnie z przedłożonymi mapami z tego okresu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieprawidłową jego interpretację wskazującą na obowiązek wydzielenia liniami granicznymi gruntu mającego stanowić pas drogowy (co spowoduje obowiązek geodezyjnego wydzielenia pasa przed rozpoczęciem każdej inwestycji drogowej); 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i wskazywanie na obowiązek posiadania pozwolenia na budowę albo potrzebę uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji gdy droga jest tylko przebudowywana w istniejących granicach, a nie rozbudowywana; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez niewłaściwą interpretację i twierdzenie, że przepis ten stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia podziału i wydzielenia z nieruchomości działek pasa drogowego oraz przejęcie wydzielonego pasa gruntu na rzecz właściwego zarządcy drogi, ale nie przenosi automatycznie prawa własności do terenu i nie wydziela pasa drogowego, co jest oczywiście nieprawidłowym rozumieniem jego sensu i zastosowania; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez wymaganie złożenia zgód właścicieli inwestowanych pojedynczych działek, pomimo złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (oczywiście w istniejącym pasie drogowym, a nie jak sugeruje się w uzasadnieniu, całości działki); a także: 6. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: a) art. 133 § 1 poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przemawiającego za tym, że roboty drogowe będą wykonywane w istniejących granicach stanowiących pas drogowy wraz z jego elementami, b) art. 141 § 4 polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym oraz uzasadnienie zawierające sprzeczne ze sobą stwierdzenia oraz wyciąganie błędnych wniosków i błędna interpretacja przepisów w zakresie terenu inwestycji oraz tego, że przebudowa drogi będzie przekraczała pas drogowy, a także niewyjaśnienie, dlaczego uznano "zamierzane roboty z pasem drogowym"; 7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie wystarczającego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie go wszechstronnie, wskazującego na istnienie drogi i pasa drogowego oraz brak ich przekroczenia. Organ nie dokonał szczegółowej analizy sprawy oraz stanu faktycznego oraz wyciągnął złe wnioski i nieprawidłowo zinterpretował przepisy prawne, które zostały wskazane. Zdaniem ZDP złożone dokumenty i oświadczenia w pełni wystarczają do rozstrzygnięcia sprawy i rozpoczęcia inwestycji, która i tak jest już opóźniona, 8. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy przez przyjęcie, że roboty, które będą prowadzone nie mieszczą się w pasie drogowym, czyli art. 7 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy z posiadanych map z lat 80. widać wyraźnie, że nic się nie zmienia i żadne zmiany nie są planowane, 9. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed WSA w Lublinie i NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o przyjęcie dowodów z dokumentów znajdujących się w jego archiwach, dotyczących przedmiotowej drogi, na potwierdzenie jej przebiegu i niezmienionej granicy pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że po dokonaniu ponownej analizy projektu budowlano-wykonawczego na przebudowę przedmiotowych dróg powiatowych oraz po uzyskaniu wyjaśnień w formie oświadczenia autora projektu, zgłoszone [...] kwietnia 2019 r. roboty budowlane uznać należy za zlokalizowane w istniejących elementach (jezdnia, pobocza i rowy) dróg powiatowych nr [...] i nr [...], stanowiących pas drogowy odpowiednio drogi powiatowej nr [...] i nr [...] i w takich granicach będą się one odbywać. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zgodnie z projektem budowlano-wykonawczym, dołączonym do zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zakres planowanych robót obejmuje m.in. wykonanie nawierzchni jezdni o szerokości 5,00 m, wykonanie poboczy o szerokości 2 m x 1,50 m (pobocza utwardzone 2 m x 0,50 m oraz pobocza gruntowe 2 m x 1,00 m), a także renowację istniejących rowów odwadniających. Powyższe roboty zaprojektowano w granicach dotychczas istniejących elementów drogi powiatowej, ponieważ parametry dotyczące szerokości jezdni, poboczy i rowów odwadniających nie zostały zmienione w stosunku do stanu z 31 grudnia 1998 r., tj. stanu, w jakim droga została przejęta we władanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w J. utworzony w 1999 r. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ma wątpliwości co do przebiegu granic pasa drogowego na przedmiotowej drodze, a ponieważ zgłoszone roboty budowlane będą prowadzone na gruntach zajętych pod drogę według stanu na 31 grudnia 1998 r., to pas drogowy w sprawie stanowią grunty zajęte odpowiednio pod drogę powiatową nr [...] i nr [...] według stanu na 31 grudnia 1998 r., nad którymi skarżący kasacyjnie sprawuje zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Na wstępie wskazać należy, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd, orzekając, wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły, że Zarząd Dróg Powiatowych w J. wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. zgłosił zamiar przystąpienia do przebudowy dróg powiatowych nr [...] i nr [...], prowadzonej na działkach wymienionych w zgłoszeniu. Do zgłoszenia dołączono projekt budowlano-wykonawczy zawierający opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z zarządu wymienionymi nieruchomościami. Z opisu do przedłożonego projektu wynika, że planowane przedsięwzięcie dotyczy przebudowy istniejących dróg w miejscowościach Z., K. i W. na terenie gminy D. Roboty mają polegać na wykonaniu warstw jezdni, przebudowie zjazdów i peronów przystankowych, renowacji rowów odwadniających i utwardzeniu poboczy kruszywem łamanym. Od powyższego wniosku organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw, wyjaśniając, że zgłoszone przez inwestora roboty realizowane będą poza ustalonym pasem drogowym i stanowić będą rozbudowę drogi publicznej, na realizację której konieczne jest uzyskanie pozwolenia na rozbudowę drogi. Jak ustalił Wojewoda, wskazane w zgłoszeniu działki, na których zlokalizowane są droga i jej elementy, np. pobocze i rowy, nie stanowią wydzielonego liniami granicznymi gruntu. Są to duże działki, których powierzchnia nie może w całości stanowić pasa drogowego, gdyż tylko niewielka ich część zajęta jest przez drogę. Bez geodezyjnego wydzielenia powierzchni zajętej przez drogę nieruchomości te stanowią własności dotychczasowych właścicieli i nie mogą stanowić pasa drogowego. Z akt sprawy nie wynika, aby Starosta J. podjął działania zmierzające do regulacji pasa drogowego. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z [...] maja 2019 r., mgr. inż. J. S., autora projektu budowlanego, na podstawie którego dokonano zgłoszenia zamiaru przebudowy opisanych wyżej dróg, w którym oświadcza, że na rysunkach stanowiących plan zagospodarowania terenu błędnie określono linią koloru zielonego granice pasa drogowego, gdyż linie te stanowią granice działek ewidencyjnych, a nie pasa drogowego. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie oparły swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo ustalonym wcześniej stanie faktycznym (w oparciu o dołączoną do akt dokumentację i projekt budowlany), co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, co następuje. Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia. Przebudowa to, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei droga, jak wskazuje art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, której jej przebudowa (art. 4 pkt 18 ww. ustawy) polega na wykonywaniu robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane nie mieszczą się w granicach pasa drogowego, ale dotyczą też działek, znajdujących się poza pasem drogowym. Powyższe wynika z załączonej do sprawy dokumentacji oraz oświadczenia projektanta z [...] maja 2019 r., dotyczącego błędnego oznaczenia granic pasa drogowego i działek, na których miałyby zostać wykonane przedmiotowe roboty budowlane. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. beton, asfalt), ale także konstrukcja ziemna (np. droga gruntowa będąca wynikiem robót budowlanych). Warunkiem bowiem przebudowy drogi jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3370/14, LEX nr 2169158). Nie można również przyjąć, zgodnie z argumentacją skarżącego kasacyjnie, że na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zarówno przeniesienie własności oraz przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną ma automatyczny skutek dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Rację ma sąd wojewódzki, twierdząc, że ustawodawca wskazując na nieruchomości "zajęte pod drogi publiczne" odnosił się do nieruchomości, na których urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten powinien mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1678/18, LEX nr 2817439). Natomiast do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp., związane z zarządzaniem drogą publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 691/16, LEX nr 2106484). W niniejszej sprawie, w odniesieniu do działek ewidencyjnych, które błędnie oznaczono jako granicę pasa drogowego, a które nie wchodzą w jego zakres, nie sposób uznać, że zastosowanie będzie miał powołany art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ dotychczas ani Skarb Państwa, ani gmina przez swoje jednostki organizacyjne nie wykonywały na tych terenach faktycznych czynności, o jakich mowa wyżej (tj. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, czy odśnieżanie). Ponadto, jak prawidłowo stwierdził sąd wojewódzki, o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia 31 grudnia 1998 r. Nieruchomości, będące spornym terenem inwestycji, nie były dotychczas w posiadaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jak również nie były zajęte pod drogę, a więc nie były także wykonywane w granicach tych terenów żadne czynności faktyczne, w związku z czym nie mogą przejść na własność ww. podmiotów na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wobec tego organy prawidłowo uznały, a sąd wojewódzki słusznie zaakceptował ich rozstrzygnięcia, zgodnie z którymi przedmiotowa przebudowa drogi, opisana w zgłoszeniu, będzie realizowana poza ustalonym pasem drogowym i stanowić będzie rozbudowę drogi publicznej. To, z kolei, doprowadzi do przekroczenia pasa drogowego, a więc by taką inwestycję zrealizować, inwestor będzie musiał posiadać pozwolenie na budowę. W odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie, ww. dokumenty nie miały istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia wobec jednoznacznej treści dołączonych do akt sprawy map (przy uwzględnieniu oświadczenia projektanta z [...] maja 2019 r.). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.