II OSK 3370/14

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 387/14 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych dotyczących utwardzenia drogi gminnej masą bitumiczną na odcinku o długości 170 m i szerokości 3,5 m usytuowanej na terenie działki nr [...] w K., gmina S. Jak wskazał organ, z przedłożonej inwentaryzacji wynikało, że roboty zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną, prace nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia oraz poprawiły bezpieczeństwo na ww. działce. Po rozpatrzeniu odwołania S. Z., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Ponieważ stanowiły one budowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, organ powinien był przeprowadzić postępowanie z art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji tego, sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia i zastosowania prawidłowego trybu, ponieważ organ I instancji podjął rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7 K.p.a. Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśniono, że Starosta Kartuski w dniu 13 sierpnia 2013 r. wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gruntowej na działce [...] w miejscowości K. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina S., zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 48 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej również Prawem budowlanym). W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał analizy przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. i stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji. Prawidłowy dla ustalonego stanu faktycznego jest tryb, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie miało miejsca z przyczyn wyłącznie procesowych, lecz także wskutek naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie przez organ I instancji doprowadziło do wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Analizując kwalifikację wykonanych robót budowlanych, Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową drogi, a nie jej przebudową jak twierdzi Gmina. Cytując przepisy art. 3 pkt 6, 7 i 7a Prawa budowlanego, Sąd wskazał, że drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do pojęcia budowli (art. 3 pkt 1 i 3). Jak przyjmuje się w judykaturze, na gruncie Prawa budowlanego drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. – art. 4 pkt 2). W niniejszej sprawie, według niespornych ustaleń organu, działka nr [...] oznaczona ewidencyjnie "dr" (droga) stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu gminy S. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi K. działka ta stanowi drogę wewnętrzną dla "ustalonego podziału parcelacyjnego". Przed wykonanymi robotami budowlanymi stanowiła drogę gruntową. Zakres wykonanych robót budowlanych, polegający na utwardzeniu masą bitumiczną istniejącej drogi gruntowej na odcinku 170 m i szerokości 3,5 m doprowadził do powstania obiektu budowlanego – czyli drogi jako budowli w rozumieniu zarówno Prawa budowlanego, jak i ustawy o drogach publicznych. Trafnie zatem przyjął organ odwoławczy, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), doprowadzając do powstania obiektu budowlanego. Utwardzenie drogi gruntowej (płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Utwardzenie drogi może natomiast spowodować większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego niż droga gruntowa, a są to między innymi wartości podlegające ochronie w Prawie budowlanym (art. 5 Prawa budowlanego). Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, co do zasady budowa obiektu budowlanego, mieszcząca się w ramach robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 tej ustawy). Odstępstwa od tego obowiązku przewidziano w art. 29 – 31 Prawa budowlanego, ale nie ma wśród nich robót budowlanych, które polegałyby na budowie drogi. Art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy dotyczy przebudowy dróg. W tym zakresie Sąd wskazał na definicję "przebudowy" (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i "pasa drogowego" (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), a następnie uznał, że koncepcja przebudowy drogi wymagałaby przyjęcia, że istniejąca na działce nr [...] droga gruntowa stanowi obiekt budowlany, w którym doszło do zmiany charakterystycznych parametrów. Nie sposób jednak zgodzić się z tym stanowiskiem, skoro dopiero wskutek utwardzenia powstał obiekt budowlany. W przypadku przebudowy natomiast nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Strona skarżąca powołuje się na fakt, że skoro w ewidencji gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest jako droga (dr), to wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę. Jednakże, jak zauważył Sąd, grunt nie jest obiektem budowlanym, a dopiero jego utwardzenie masą bitumiczną doprowadziło do powstania obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego bezspornie inwestor nie posiadał, to prawidłowo roboty te zostały ocenione przez organ odwoławczy jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego i właściwym trybem postępowania była legalizacja przewidziana w tym przepisie. Postępowanie wyjaśniające musi być zatem przeprowadzone w całości od nowa, w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych względów, Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jak również przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Nadto Sąd zaznaczył, że rozpoczęcie robót budowlanych nawet objętych zgłoszeniem, przy złożonym sprzeciwie właściwego organu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, również uzasadniałoby prowadzenie postępowania legalizacyjnego jak dla samowoli budowlanej tyle, że w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego: 1. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, poprzez uznanie, że wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę, w szczególności poprzez uznanie, że do robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi gminnej masą bitumiczną działki nr [...] w K. gm. S. na odcinku o długości 170 m i szerokości 3,5 m w granicach istniejącej uprzednio drogi wewnętrznej ma zastosowanie przepis art. 48 powołanej ustawy, podczas gdy zrealizowane roboty budowlane polegały na wykonaniu robót w granicach istniejącego obiektu (przebudowie) i nie spowodowały zmiany jego charakterystycznych parametrów, co wbrew twierdzeniom uzasadnienia zaskarżonej decyzji mieści się w hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i jest innym przypadkiem niż określony w art. 48 Prawa budowlanego; 2. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że doszło do budowy obiektu (drogi) wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy utwardzenie powierzchni gruntu, jak również przebudowa dróg nie wymagają pozwolenia na budowę. Roboty te, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy są objęte – obowiązkiem zgłoszenia ich właściwemu organowi. - przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i orzeczenie wbrew ustaleniom polegającym na uznaniu, iż doszło do powstania nowego obiektu budowlanego (budowa drogi), a nie przebudowy istniejącej drogi, w szczególności zaś przyjęcie przez Sąd uzasadnienia organu II instancji opartego o błędnie zinterpretowany materiał dowodowy, na niekorzyść skarżącego. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek zasadnicza część argumentacji Sądu przedstawiona w uzasadnieniu skarżonego wyroku jest wadliwa. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie kontrolowanej w sprawie decyzji kasacyjnej, skarga i tak podlegałaby oddaleniu, gdyż sprawa winna być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Stwierdzić należy, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy sprowadzał się do określenia, któremu reżimowi Prawa budowlanego (pozwoleniu na budowę czy zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych) podlegało wykonanie robót budowlanych w postaci utwardzenia masą bitumiczną istniejącej drogi gruntowej. To ustalenie pozwalało z kolei na określenie właściwego trybu legalizacyjnego tych robót budowlanych. Poza sporem bowiem pozostawało to, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a więc bez wymaganego prawem pozwolenia lub skutecznego upływu terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, a wręcz w warunkach jego wniesienia przez Starostę Kartuskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Analizując powyższą kwestię, podkreślić trzeba, że nie budziło wątpliwości w sprawie, że działka nr [...], przed wykonaniem przedmiotowych robót, stanowiła drogę wewnętrzną dla "ustalonego podziału parcelacyjnego" i była oznaczona w ewidencji gruntów jako droga (dr). Nie kwestionowane było również ustalenie, że działka ta stanowiła uprzednio drogę gruntową. Kluczową zatem pozostaje ocena, czy taka droga mogła stanowić budowlę, czy też jak stwierdza to Sąd pierwszej instancji – stanowiła ona jedynie grunt, którego utwardzenie doprowadziło do powstania obiektu budowlanego. Odnosząc się do tej kwestii, zauważyć trzeba, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkowa, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym". Droga zatem to również droga wewnętrzna, a więc taka jak niniejsza. Warunkiem przebudowy drogi jest z kolei jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowe. Jak stanowi bowiem art. 4 pkt 18 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. przebudowa drogi to: "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego". Zbieżną z powyższą pozostaje definicja przebudowy na gruncie Prawa budowlanego. Zgodnie z nią (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) przez przebudowę należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". W okolicznościach niniejszej sprawy, ustalenia poczynione przez organ odwoławczy i powtórzone przez Sąd pierwszej instancji nie określiły jednak, czy istniejąca pierwotnie droga gruntowa była budowlą z ewentualnie towarzyszącą jej infrastrukturą (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), czy też stanowiła jedynie fragment powierzchni ziemi. Z tych przyczyn zasadnie podnosi w rozpoznawanej kasacji skarżąca Gmina zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., kwestionując prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie można bowiem ustalić, czy doszło do przebudowy, czy wybudowania nowego obiektu budowlanego bez ustalenia co znajdowało się wcześniej na przedmiotowej działce. W tym zakresie natomiast znaczne wątpliwości nasuwa znajdujące się przy protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2013 r. zdjęcie obrazujące fragment nieutwardzonej asfaltem pozostałej części drogi, która mogłaby świadczyć, że działka ta była już wcześniej utwardzona jakimś rodzajem kruszywa. Sygnalizując jedynie tę kwestię i pozostawiając ją do zbadania organom nadzoru budowlanego, zaznaczyć trzeba, że ustalenie, iż na działce tej była droga gruntowa nie przesądza jeszcze o jej kwalifikacji jako obiektu budowlanego, czy jak stwierdził Sąd pierwszej instancji jedynie jako fragmentu gruntu (działki). Koniecznym bowiem pozostaje ustalenie, czy droga ta została wcześniej utwardzona. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1147/13; z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 577/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym koniecznym było w sprawie przede wszystkim ustalenie, czy wykonane roboty budowlane stanowią zmianę rodzaju nawierzchni drogi, czy też jej utwardzenie i dopiero kwalifikacja tego ustalenia jako przebudowy bądź budowy drogi. W konsekwencji powyższego, koniecznym było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i wdrożenia prawidłowego trybu legalizacyjnego (art. 48, art. 49 i nast. Prawa budowlanego), którego jednak wobec powyższych braków stanu faktycznie nie można było kategorycznie przesądzić. Z tych też przyczyn stanowisko Sądu pierwszej instancji, że właściwym w sprawie pozostaje przeprowadzenie postępowania z art. 48 Prawa budowlanego jest przedwczesne, podobnie jak ocena zastosowania art. 48 ust. 2 oraz art. 30 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, na którą wskazuje się w zarzutach rozpoznawanej kasacji. To bowiem, który z reżimów Prawa budowlanego – pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych – był właściwy w sprawie, a w konsekwencji które postępowanie legalizacyjne wdrożyć to z art. 48 czy z art. 49b Prawa budowlanego uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia, czy poprzedni stan faktyczny, przed wykonaniem robót budowlanych polegających na utwardzeniu mają bitumiczną istniejącej drogi gruntowej, pozwalało na uznanie jej za posiadającą cechy obiektu budowlanego. Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą kasację zachodziła potrzeba, ponownego przeprowadzenia postępowania w całości, a zatem wydania tzw. decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Konkludując powyższe uwagi, koniecznym jest podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też względów, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.