II SA/Wa 1867/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. Ł. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. L. (dalej: "skarżący") na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z (...) lutego 2019 r. skarżący wezwał Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "ZER MSWiA") do wydania zaświadczenia "potwierdzającego obowiązek posiadania informacji wrażliwych, tj. dokumentów z zakresu medycyny oraz wizyt lekarskich (kart ambulatoryjnych) dot. stanu zdrowia funkcjonariusza w stanie spoczynku przez ZER MSWiA w zw. z pismem z ....01.2019 r. o nr sprawy (...) - podanie podstawy prawnej in concreto lex podług ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy...". Postanowieniem z (...) lutego 2019 r. nr (...),(...), Dyrektor ZER MSWiA na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił wydania zaświadczenia. Organ pierwszej instancji argumentował, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 217 § 2 k.p.a., gdyż żaden przepis prawny nie wymaga wydania zaświadczenia o ww. treści, a skarżący nie wykazał interesu prawnego do jego wydania. Ponadto skarżący żąda potwierdzenia zaświadczeniem faktów, które nie znajdują potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez ZER MSWiA. Pismem z 28 lutego 2019 r. skarżącemu udzielono dodatkowych informacji w zakresie polityki bezpieczeństwa danych osobowych obowiązujących w ZER MSWiA. W zażaleniu na postanowienie Dyrektora ZER MSWiA skarżący domagał się uchylenia lub zmiany tego rozstrzygnięcia, niezwłocznego wglądu w akta sprawy, sporządzenia uwierzytelnionych kopii lub odpisów i doręczenia ich osobiście jemu, a także wyłączenia od udziału w sprawie B. C.. Pismem z 16 kwietnia 2019 r. Minister wezwał skarżącego do wykazania ważnego interesu przemawiającego za wydaniem mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, a także przedłożenia dowodu uiszczenia (w stosownej wysokości, na rachunek bankowy) opłaty skarbowej z tytułu poświadczenia za zgodność odpisu duplikatu, odpisu, wyciągu, wypisu lub kopii, przez organy administracji rządowej - w terminie 7 dni od otrzymania przedmiotowego pisma pod rygorem nieuwzględnienia jego wniosku o sporządzenie uwierzytelnionych kopii lub odpisów i umożliwienia mu jedynie dostępu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Skarżącego także pouczono, że stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 72 § 1a k.p.a.). O ile prawo wglądu w akta oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek, o tyle otrzymanie uwierzytelnionych przez organ kopii akt uzależnione jest od wykazania przez stronę ważnego interesu, przemawiającego za ich uzyskaniem. Powyższe wezwanie, doręczone skarżącemu 7 maja 2019 r., pozostało bez odpowiedzi. Postanowieniem z (...) maja 2019 r. nr (...) Minister odmówił skarżącemu wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Natomiast postanowieniem z (...) maja 2019 r. nr (...) Minister w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 219 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z (...) lutego 2019 r. W uzasadnieniu drugoinstancyjnym zaaprobowano stanowisko Dyrektora ZER MSWIA, zgodnie z którym zaświadczenie jest jedynie urzędowym potwierdzeniem informacji posiadanych przez organ, przy czym poświadczone informacje muszą być oczywiste i wynikać z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 217 § 2 k.p.a. Brak jest przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia treści żądanej we wniosku, a także wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu skarżący nie wykazał, że ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę żądania co do podjęcia przez organ administracji stosownych czynności. Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania, naruszenia przepisów działu II k.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego oraz naruszenia przepisów działu VII k.p.a. dotyczących zaświadczeń, organ drugiej instancji wyjaśnił skarżącemu procedurę wydawania zaświadczeń, wskazując na jej uproszczony charakter. Zarzut zaniechania wyłączenia B. C. od udziału w postępowaniu Minister uznał za bezprzedmiotowy przede wszystkim dlatego, że żądanie to nie zostało zawarte we wniosku skarżącego z (...) lutego 2019 r. o wydanie zaświadczenia. Natomiast przywołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 527/18 nie ma bezpośredniego związku z niniejszą sprawą. W kwestii żądań skarżącego organ podkreślił, iż na mocy art. 144 k.p.a. odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym znajdują przepisy dotyczące odwołań. Postępowanie zażaleniowe kończy się zatem rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Organ wydający postanowienie na skutek prawidłowo złożonego zażalenia stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a. Powyższe postanowienie Ministra stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił niezgodność z prawem i stanem faktycznym oraz brak uchylenia postanowienia Dyrektora ZER MSWiA z (...) lutego 2019 r., a zatem rażące naruszenie następujących przepisów postępowania; 1. art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na braku podjęcia działań przez organ decyzyjny i organ rentowy, na podstawie przepisów prawa, wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w związku z zapisami ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 345 ze zm.; dalej: "u.k.l."); 2. art. 7a k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia działań przez organ decyzyjny i organ rentowy prowadzący postępowanie o charakterze administracyjnym w sprawie wniosku z (...) lutego 2019 r. i rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącego zgodnie z jego interesem prawnym w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia w związku z zapisami u.k.l.; 3. art. 8 k.p.a. polegające na braku prowadzenia postępowania o charakterze administracyjnym przez organ decyzyjny i organ rentowy w sprawie wniosku z (...) lutego 2019 r. w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w związku z zapisami u.k.l.; 4. art. 10 § 1 i art. 50 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ decyzyjny i pozbawienie skarżącego udziału w podejmowanych czynnościach administracyjnych oraz prawa do złożenia wyjaśnień dla obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy lub dla pełnego wykonywania czynności urzędowych w myśl słusznego interesu obywateli; 5. art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia wszystkich dowodów i ich rozpatrzenia, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy skarżącego przez organ decyzyjny i organ rentowy; 6. art. 106a § 1 - 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ decyzyjny dla pełnego wykonywania czynności urzędowych w myśl słusznego interesu obywateli in concreto lex u.k.l.; 7. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania rzeczywistych faktów i dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - bez merytorycznego wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa w powiązaniu z u.k.l.; 8. art. 217 i art. 218 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ decyzyjny i organ rentowy w związku z uzasadnionym interesem skarżącego się w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide wyrok NSA w Warszawie z 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98) w związku z 2 art. 29 ust. 1 u.k.l. oraz wydanymi przez komisję Iekarską orzeczeniami o nr: (...),(...),(...); 9. art. 217 § 3 w związku z art. 219 k.p.a. polegające na braku wydania zaświadczenia lub postanowienia przez organ rentowy w terminie 7 dni. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości albo zmianę postanowienia Ministra z (...) maja 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora ZER MSWiA z (...) lutego 2019 r.; zobowiązanie organów obu instancji do wydania mu zaświadczenia żądanej treści oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (opłaty od skargi lub ewentualnego zastępstwa procesowego). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ drugiej instancji pominął jego interes prawny wynikający z art. 29 ust. 1 u.k.l. w kontekście orzeczeń komisji lekarskiej z (...) lutego 2018 r. o nr (...),(...), (...). Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie jego wniosek o wydanie zaświadczenia nie został rozpatrzony w terminie zawitym, co oznacza prowadzenie postępowania w sposób wadliwy i naruszający słuszny interes strony. Organ decyzyjny administracji publicznej nie działał wnikliwie i przeprowadził wadliwie postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym od chwili złożenia wniosku skarżącego w celu urzędowego potwierdzenia informacji posiadanych przez organy (Dyrektora ZER MSWiA). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra z (...) maja 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora ZER MSWiA z (...) lutego 2019 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowiły przepisy od art. 217 do art. 220 zawarte w dziale VII k.p.a. - wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wedle treści art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219). Z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, tylko czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide Z. Kmieciak Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W kontrolowanej sprawie skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia żądanej treści, nie wskazując na to, iż konkretny przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów. Prawidłowo zatem Minister odniósł żądanie skarżącego do dyspozycji zawartej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z literalną wykładnią tego przepisu, przesłanką do wydania żądanego zaświadczenia jest wykazanie przez wnioskującą stronę, że ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., natomiast w doktrynie rozumiane jest ono jako "interes ochraniany prawem materialnym" w znaczeniu przyjmowanym w teorii strony w sensie obiektywnym. Treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które to prawo można realizować w postępowaniu administracyjnym, bowiem orzeka się o nim poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego obowiązek posiadania przez ZER MSWiA informacji wrażliwych, tj. dokumentów z zakresu medycyny oraz wizyt lekarskich (kart ambulatoryjnych) dotyczących stanu zdrowia funkcjonariusza w stanie spoczynku. Z treści pism skarżącego, w tym skargi, wynika, że interes prawny upatrywał w art. 29 ust. 1 u.k.l. Zgodnie z tym przepisem, do skierowania do komisji lekarskiej dołącza się w szczególności: posiadane informacje i dokumenty, które dotyczą stanu zdrowia osób, o których mowa w art. 2 ust. 1; opis stanowiska, charakteru i warunków służby; opinię psychologiczną. W myśl art. 21 ust. 2 u.k.l. skierowanie do komisji lekarskiej traci ważność po upływie 30 dni od daty pierwszego badania wyznaczonego przez komisję lekarską. Według art. 9 ust. 2 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) - Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, zakaz przetwarzania danych osobowych dotyczących zdrowia osoby nie znajduje zastosowania, jeżeli przetwarzanie jest niezbędne do celów profilaktyki zdrowotnej lub medycyny pracy, do oceny zdolności pracownika do pracy, diagnozy medycznej, zapewnienia opieki zdrowotnej lub zabezpieczenia społecznego, leczenia lub zarządzania systemami i usługami opieki zdrowotnej lub zabezpieczenia społecznego na podstawie prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego lub zgodnie z umową z pracownikiem służby zdrowia i z zastrzeżeniem warunków i zabezpieczeń, o których mowa w ust. 3. Jak już wyżej wskazano, skarżący zażądał wydania zaświadczenia, podczas gdy żaden przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia treści zawartej we wniosku z (...) lutego 2019 r. Ponadto nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia. Powołany przez skarżącego przepis art. 29 ust. 1 u.k.l. wymienia jedynie dokumenty, które należy dołączyć do skierowania do komisji lekarskiej, a art. 21 ust. 2 u.k.l. określa termin ważności tego skierowania. Powyższe regulacje nie kreują obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż ZER MSWiA posiada informacje wrażliwe, tj. dokumenty z zakresu medycyny oraz wizyt lekarskich (kart ambulatoryjnych) dotyczące stanu zdrowia funkcjonariusza w stanie spoczynku, czego domaga się skarżący. Nadto Sąd nie ma podstaw do kwestionowania twierdzenia organu, że informacje, których potwierdzenia żąda skarżący, nie wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle powyższego należy zaaprobować stanowisko organów obu instancji, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 217 § 2 k.p.a., a w konsekwencji odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia była w realiach niniejszej sprawy uzasadniona. W ocenie Sądu, organy administracyjne obu instancji podjęły niezbędne działania w celu zbadania, w jakiej sprawie skarżący zażądał wydania zaświadczenia. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów i wyjaśnił z jakich powodów niemożliwe było wydanie zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści. Tym samym zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.