II SA/Ol 850/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Burmistrz S. (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" 2019 r. odmówił S.B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na dziadka J.L. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżąca opiekuje się dziadkiem. Z posiadanej dokumentacji wynika również, że dziadek skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od tej decyzji wniosła S.B. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i: - niezasadne uznanie, że niepełnosprawność J.L. powstała po 18 roku życia i w związku z tym skarżącej jako jego opiekunowi świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje; - pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślono, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż to zostało wskazane w decyzji organu I instancji. Stwierdzono, że dziadek skarżącej jest wdowcem, ma "[...]" dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności, w tym przypadku wnuczki, powstaje dopiero gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności. Opiekę nad dziadkiem skarżącej mogą sprawować jego dzieci i brak jest podstaw do zwolnienia ich z obowiązku alimentacyjnego tylko dlatego, że mieszkają w innych miejscowościach. Skargę na powyższą decyzję wywiodła S.B. zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 k.r.io. i niezasadne uznanie, że wnuczka niepełnosprawnego nie jest uprawniona do ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim z uwagi na fakt, iż zobowiązane w pierwszej kolejności są dzieci niepełnosprawnego, które żyją i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, iż skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2019 r. oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając zajęte stanowisko wskazano, że wnuczka czując moralny obowiązek przejęła na siebie opiekę nad dziadkiem, zwalniając w tym zakresie pozostałych członków rodziny, którzy wyrazili zgodę na taki podział obowiązków. Celem regulacji jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi niepełnosprawnymi. Uznanie, że dzieci J.L. mogą zająć się ojcem bez zbadania istotnych okoliczności w sprawie i ich faktycznych możliwości w zakresie wypełniania obowiązków alimentacyjnych stanowi rażące uchybienie organu, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 26 sierpnia 2019 r., mocą której Kolegium utrzymało decyzję o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego że Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji co do powodów takiego rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 dalej – ustawa ). Zgodnie z przepisem, art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1). W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że argumentacja organu I instancji co do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była zupełnie błędna. Dlatego też w niniejszej sprawie, od czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy przedmiotem sporu jest jedynie to, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, tj. czy skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnego dziadka spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1 a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać należy w tym miejscu, że, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższą argumentację podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jednak pod warunkiem (zawsze przyjmowanym przez sądy administracyjne w tego typu sprawach), że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że dziadek skarżącej ma "[...]" dzieci, które niewątpliwie zobowiązane są do alimentacji przed skarżącą. Powyższe oznacza to, że zaistniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby dzieci J.L. nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawnym ojcem w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości dostarczania przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Słusznie wskazało Kolegium, że taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci J. L. orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnuczki J. L. z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której jego dzieci nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Również pozbawienie danej osoby władzy rodzicielskiej nad dziećmi mogłoby stanowić okoliczność wykluczenia tych dzieci z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców. Nie jest natomiast taką okolicznością fakt zamieszkiwania dzieci poza miejscem zamieszkania rodzica, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, ani wykonywanie pracy zarobkowej. W sprawie nie zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym jego dzieci. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro skarżąca nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego dziadka, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nim. Raz jeszcze podkreślić należy, że rozpoznawanej sprawie rzeczą pewną jest to że dziadek skarżącej ma "[...]" dzieci i z obowiązku alimentacyjnego wobec ojca, który ich wychował nie zwalnia to, że mieszkają w pewnej odległości od ojca, ani to że wykonują pracę zarobkową. Sytuacji w sprawie w żadnym stopniu nie zmienia to, że córka J.L. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, ponieważ ma on jeszcze "[...]" synów wykonujących pracę zarobkową, a wykonywanie pracy zarobkowej nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Dlatego też zupełnie błędne są zarzuty skargi, w tym ten, że Kolegium nie zbadało w sposób właściwy okoliczności sprawy. Organ ustalił te okoliczności, do których ustalenia był zobowiązany, mianowicie że żadne z dzieci J.L. nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, a "[...]" synów wykonuje pracę zarobkową i nie zamieszkuje razem z ojcem. Szlachetne jest to, co podkreśla się w skardze, że skarżąca jako wnuczka czując moralny obowiązek przejęła na siebie opiekę nad dziadkiem. Nie można jednak zgodzić się z tym, że tym samym skarżąca zwolniła dzieci swojego dziadka z obowiązku opieki. Z pewnością dzieci, które nie chcą zajmować się swoim ojcem, w pierwszej kolejności oceniane są w sferze moralności tych osób, ale również sfera prawna nie jest w takim przypadku obojętna. Jeżeli skarżąca, a w zasadzie jej dziadek uważają, że dzieci dziadka skarżącej nie wywiązują się z obowiązku alimentacji, a jest to niezbędne, to mogą podjąć odpowiednią drogę prawną. Nie jest natomiast do końca zrozumiałe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi, że dzieci J.L. wyraziły zgodę na taki podział obowiązków. Jedyne racjonalne wytłumaczenie tego stwierdzenia jest takie, że dzieci nie chcą zajmować się ojcem, pozwalają to czynić wnuczce i nie mają nic przeciwko temu, jeżeli ta będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Takie porozumienie nie może jednak skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.