I OSK 3364/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. L. B., A. B.– R. oraz W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 37/18, w sprawie ze skargi L. K., L. B., A. B. – R. oraz W. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 37/18, oddalił skargę L. K., L. B. A. B. – R. oraz W. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2017 r. znak [...] Starosta Krakowski orzekł: o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie, jako działki: nr [...] o pow. 0,1432 ha oraz nr [...] o pow. 0,0226 ha, położone w obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, w granicach nabytej (wywłaszczonej) przez Skarb Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz: L. K., L. B., A. B.-R. i W. B. Orzekając w ten sposób organ I instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach, iż przedmiotowa działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: L. K., L. B., A. B.-R. oraz W. B. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako: działka nr [...] o pow. 0,1432 ha, objęta księgą wieczystą [...] oraz nr [...] o pow. 0,0226 ha, objęta księgą wieczystą [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, w granicach nabytej (wywłaszczonej) na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: L. K. w 1/2 części, L. B. w 1/12 części, A. B.-R. w 1/12 części i W. B. w 1/6 części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na podstawie załączonych do akt sprawy dokumentów, że nieruchomość oznaczona, jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowiąca uprzednio własność S. B., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] czerwca 1978 r. Rep. Nr [...], zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod rozbudowę boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...], przy ul. [...] w Krakowie, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] czerwca 1963 r. nr [...]. Załączone do akt kopie postanowień spadkowych potwierdzają, że L. K., L. B., A. B.-R. i W. B. są spadkobiercami byłej właścicielki działek, których dotyczy postępowanie. Wojewoda podał, że wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...], odpowiadają obecnie działki: nr [...], obj. księgą wieczystą [...] oraz [...], obj. księgą wieczystą [...], położone w obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków, które zgodnie z odpisami w/w ksiąg wieczystych stanowią własność Gminy Kraków. Działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie ustanowionym na czas nieoznaczony na rzecz Szkoły Podstawowej nr [...], natomiast działka nr [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej i stanowi chodnik oraz część zatoki postojowej ulicy [...]. Wskazano, że organ I instancji, pomimo poszukiwań w zasobach: Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Krakowa, Archiwum Zakładowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Archiwum Narodowego w Krakowie, Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz archiwum Szkoły Podstawowej nr [...] w Krakowie - w związku z negatywnymi odpowiedziami w/w instytucji – nie pozyskał do akt sprawy, archiwalnej dokumentacji dotyczącej inwestycji polegającej na rozbudowie boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...], przy ul. [...] w Krakowie, obejmującej działkę nr [...]. Natomiast pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r., 24 września 1993 r. i 9 maja 1998 r., obejmujące przedmiotowe działki. Na podstawie tych zdjęć można - zdaniem organu - ustalić, że na parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], w części stanowiącej obecnie działkę nr [...], obr. [...], w latach 1982 - 1993, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na zdjęciach lotniczych można odczytać, że w 1975 r. teren obejmujący przedmiotowe nieruchomości był intensywnie porośnięty trawą i krzewami, w 1982 r. powyższy teren został uporządkowany i pozbawiony większości zakrzewienia. Z kolei na zdjęciu z 1993 r. widać, że na działce nr [...] powstały przyszkolne obiekty o charakterze infrastruktury sportowej, tj. utwardzone boisko i dwie bieżnie, co tym samym potwierdza zrealizowanie celu na jaki została nabyta przedmiotowa nieruchomość. Powyżej wskazane obiekty widoczne są także na zdjęciu z 1998 r. Dalej Wojewoda podał, że w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 29 kwietnia 2016 r., w celu dokonania oględzin nieruchomości, ustalono położenie działek: nr [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków oraz stwierdzono ich obecny stan zagospodarowania, obejmujący na powierzchni działki nr [...] m.in. część budynku stanowiącego salę gimnastyczną Szkoły Podstawowej nr [...] oraz część boiska sportowego. Natomiast na działce nr [...] znajdują się: fragment chodnika z płyt betonowych wraz z dwoma lampami oświetleniowymi oraz fragment zatoki parkingowej, wzdłuż ulicy [...]. Powyższe ustalenia zgodne są z treścią przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego mapy zasadniczej o numerze id. ewid. – [...] ( k. 145-146). Ponadto w obrębie przedmiotowych działek posadowiona jest infrastruktura ciepłownicza o parametrach 2 x DN 150, która wymaga strefy ochronnej funkcyjnej (2,0 m w obie strony od zewnętrznego obrysu kanału ciepłociągu (k. 122-126). Dodatkowo na działce nr [...] znajduje się sieć wodociągowa ( k. 85-87). Ustalono, iż działka nr [...] poł. w obr. [...] K. m. Kraków (w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]) nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem określony w akcie notarialnym z [...] czerwca 1978 r. Rep. Nr [...], zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, cel, jakim była "rozbudowa boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...], przy ul. [...] w Krakowie", został na jej terenie zrealizowany. Organ wskazał ponadto, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej, zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda Małopolski podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została przed 27 maja 1990 r., zaś jej wykorzystanie na cel wywłaszczenia zostało bezspornie udowodnione, co potwierdzają zgromadzone w sprawie dowody świadczące, iż na działce nr [...], w latach 1982-1993 powstały przy Szkole Podstawowej nr [...] – utwardzone boisko oraz bieżnie – które zajęły większość działki nr [...], zaś cel zrealizowano przed 2004 r., zatem w świetle w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Również z uwagi na powyższe aktualny stan zagospodarowania przedmiotowej działki nie stanowi o jej zbędności na cel jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa. W odniesieniu do działki nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków, ustalono na podstawie pism: Urzędu Miasta Krakowa z 30 marca 2016 r. i Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 17 marca 2016 r., że działka w całości wchodzi w zakres pasa drogowego, ulicy [...], która zgodnie z Uchwałą nr 103 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. (Dz. U. Woj. Krak. z 7.07.1986 r. Nr 10) została zaliczona do dróg publicznych o kategorii gminnej (k. 42, 85, 89-108, 131), co stanowi tym samym negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości. Organ podkreślił, że za niemożnością zwrotu nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przemawia utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym nawet wówczas, gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Wobec tego Wojewoda uznał, że w przypadku zajęcia nieruchomości pod pas drogowy nie może ona podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i zbytecznym w takim przypadku staje się badanie jej zbędności na cel wywłaszczenia. Jednakże zdaniem Wojewody Małopolskiego pomimo powyższych ustaleń, co do prawidłowości rozstrzygnięcia Starosty Krakowskiego, zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i orzec w sposób uwzględniający fakt, że organ I instancji w swojej decyzji nie doprecyzował, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] rozpatruje kwestię zwrotu przedmiotowych działek w częściach ułamkowych przysługujących żyjącym wnioskodawcom. Jak bowiem wynika z pozyskanych przez organ odwoławczy informacji, dopiero w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Starosta Krakowski rozstrzygnął sprawę zwrotu części działek: nr [...] oraz nr [...], w odniesieniu do udziału należnego A. B., zaś orzeczenie częściowe, dotyczące udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, jest możliwe na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017r. L. K., W. B., L. B. i A. B.-R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 37/18, oddalił skargę. Sąd podał, że istotą sporu pomiędzy skarżącymi a Wojewodą Małopolskim pozostaje ocena, czy przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dalej uznał, że orzeczenie organu odwoławczego uwzględniające treść złożonego wniosku i kwestię dotyczącą żądania zwrotu działek w częściach ułamkowych jest prawidłowe. Sąd wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, istotne dowodowo - fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r., 24 września 1993 r. i 9 maja 1998 r., obejmujące m.in. działki będące przedmiotem postępowania. Na podstawie zdjęć można bezsprzecznie i w wystarczający sposób ustalić, że na parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], w części stanowiącej obecnie działkę nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków w latach 1982 - 1993, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Starannie przeprowadzone przez organy poszukiwanie innych dokumentów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości zakończyło się niepowodzeniem. Jednocześnie – w ocenie Sądu – skarżący nie wykazali, aby istniały jakiekolwiek inne dokumenty istotne z punktu widzenia rozpatrywanego stanu faktycznego. Sąd I instancji wskazał, że na działce nr 73 w latach 1982-1993 przy Szkole Podstawowej nr [...] powstały utwardzone boisko oraz bieżnie, które zajęły większość działki nr [...], zaś cel wywłaszczenia zrealizowano przed 2004 r., Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. W ocenie Sądu również aktualny stan zagospodarowania działki zbadany i opisany przez organ I instancji w trakcie oględzin nieruchomości nie stanowi o jej zbędności na cel jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Organy administracji trafnie doszły do wniosku, iż działka nr [...] poł. w obr. [...] K. m. Kraków nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem określony w akcie notarialnym z [...] czerwca 1978 r. Rep. Nr [...] cel, jakim była "rozbudowa boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...], przy ul. [...] w Krakowie", został na jej terenie zrealizowany. W odniesieniu do działki nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków, bezspornie ustalono, że działka ta w całości wchodzi w zakres pasa drogowego, ulicy [...], która zgodnie z Uchwałą nr 103 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. została zaliczona do dróg publicznych o kategorii gminnej, co stanowi tym samym negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy obu instancji przeprowadziły szczegółowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe i trafnie ustaliły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W kwestii zaś terminów realizacji celu wywłaszczenia wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 i podał, że analizę tego orzeczenia przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. I OSK 254/13. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku NSA, Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed 1998 roku nawet realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na działce nr [...] powstała część szkolnej sali gimnastycznej i uporządkowany teren zielony z boiskiem sportowym. Wzdłuż ogrodzenia nasadzone są tuje oraz znajduje się fragment wybetonowanego wjazdu ewakuacyjnego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2018 r. skargę kasacyjną wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, zgłoszono wniosek o ich zasądzenie wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., poprzez jego niewłaściwą interpretację, a co za tym idzie, zawężenie zasady zwrotu nieruchomości jedynie do przypadków, gdy cała nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a także uznanie, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej nie powinien być interpretowany ściśle; 2. art. 137 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ, a następnie sąd ustalił i wyraźnie przyznał, że część wywłaszczonej nieruchomości nie została zagospodarowana, a część została zagospodarowana niezgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę szkoły; 3) art. 2a w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., nr 14, poz. 60), poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że prawo własności drogi rozciąga się na zajętą pod drogę nieruchomość. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zarówno cel wywłaszczenia, jak i pojęcie zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu musi być rozumiane ściśle, a nie tak, jak w języku potocznym lub w brzmieniu przepisów już nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżących podstawą odmowy zwrotu nie może być wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cele inne, niż wyraźnie określone w decyzji wywłaszczeniowej. Z ostrożności skarżący wskazali, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Podkreślono, że skarżącym nigdy nie zostało doręczone żadne zawiadomienie o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny, niż została wywłaszczona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. ( chociaż omyłkowo zapewne wskazano art.174 pkt 2 p.p.s.a.). W tej sytuacji wobec niezgłoszenia zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji nie został zakwestionowany przez stronę skarżącą. Pozostaje zatem dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że nabytej przez Skarb Państwa w trybie art.6 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. parceli katastralnej I.kat. [...] odpowiadają aktualnie działki oznaczone nr [...] o pow. 0,1432 ha oraz nr [...] o pow.0,0226 ha. Według ustaleń organów administracji na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci inwestycji polegającej na rozbudowie boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, a to zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z [...] czerwca 1963 r., której to decyzji nie udało się odnaleźć, mimo intensywnych poszukiwań. W trakcie postępowania administracyjnego pozyskano natomiast z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r., 24 września 1993 r. i 9 maja 1998 r., obejmujące m.in. działki będące przedmiotem postępowania. Te właśnie dowody okazały się w sprawie istotne, bowiem pozwoliły na ocenę, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z załączonych do akt administracyjnych zdjęć lotniczych istotnie wynika, że o ile w 1975 r. teren obecnej działki nr [...] był porośnięty trawą i krzewami, to już na zdjęciu z 1982 r. widać, że teren ten jest uporządkowany, zaś na zdjęciu z 1993 r. i 1998 r. wyraźnie są widoczne utwardzone boisko i dwie bieżnie. Szczególnie dobrze jest to widoczne na zdjęciu z 1998 r., na które naniesiono granice i numery działek. Jedynie niewielka ilość terenu po obu stronach boiska stanowi zieleń. Nie pozwala to jednak na wysnucie wniosku, że ten niewielki fragment działki stanowiący teren zielony przylegający do boiska szkolnego nie został wykorzystany na cel rozbudowy boiska. Skoro obok boiska znajdowały się, biegnące równolegle do boiska sportowego, bieżnie zajmujące całą długość działki, co wynika ze zdjęć (k.166 i 165 akt adm.), to musiało być do nich dojście, podobnie, jak do boiska. Niewielki skrawek terenu zieleni obok bieżni i boiska służył niewątpliwie wybudowanym urządzeniom sportowym. Nie odnaleziono decyzji lokalizacyjnej dotyczącej rozbudowy boiska, ale trudno sobie wyobrazić, żeby przewidywała ona realizacje inwestycji boiska sportowego w ostrych jego granicach bez niezbędnego otoczenia choćby pasem zieleni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie zdjęć lotniczych można wywieść, że cały teren działki nr [...] został wykorzystany na cel wywłaszczenia. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że jedynie część działki nr [...] była wykorzystana na cel wywłaszczenia. Rozważania poczynione w skardze kasacyjnej odnośnie możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości są nieprzydatne w okolicznościach niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że w toku postępowania nie udało się organowi administracji odnaleźć dokumentów, z których by wynikało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W tej kwestii należy wskazać, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do dnia 1 stycznia 1998 r., problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.), którego ust. 1 stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym miejscu należy przypomnieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Co prawda w/w wyrok dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak należy uznać, że treść uzasadnienia powoduje, że niedopuszczalnym jest również stosowanie wstecz art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem należy przyjąć, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin. W uzasadnieniu przytoczonego wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: " Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomosciami w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła." Skoro przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została 28 czerwca 1978 r. i została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Z powyższych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art.136 ust.3 i art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do działki nr [...] w toku postępowania ustalono, że stanowi ona drogę publiczną. Działka ta w całości pozostaje w zakresie pasa drogowego ulicy [...], która została zaliczona do dróg publicznych (droga gminna). Dokumentacja dotycząca tej drogi sięga 1987 r. (metryka ulicy [...] k. 93 akt adm.) To natomiast wyklucza możliwość jej zwrotu, z uwagi na zawarty w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż wymienionych w tym przepisie. Wymaga wskazania, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj.: 2015 r., poz. 460 ze zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych ( art.1). Przepis ten podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o zwrot nieruchomości z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art.2 a ustawy o drogach publicznych. W świetle art.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw. Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 136 u.g.n. doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy gruntu, na którym urządzona została droga publiczna. Dlatego bez żadnego prawnego znaczenia są podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące obowiązku zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż wskazany jako cel wywłaszczenia (nota bene nowelizacja art.136 w tym zakresie nastąpiła mocą ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r., która weszła w życie 14 maja 2019 r. ( Dz.U. poz.801), jak również wskazany w kontekście naruszenia art. 2a w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarzut błędnej interpretacji tych przepisów, a w konsekwencji przyjęcia, że prawo własności drogi rozciąga się na zajętą pod drogę nieruchomość. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.