II OSK 3353/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. i J. G.-Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1966/16 w sprawie ze skargi D. G. i J. G.-Ch. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1966/16 oddalił skargę D. G. i J. G.-Ch. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły D. G. i J. G.-Ch., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, 8, 11, 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie organu, które zapadło po jedynie połowicznym zbadaniu stanu faktycznego, w oparciu o niewielki wycinek materiału dowodowego, b) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny całokształtu stanu faktycznego i prawnego w sprawie, w szczególności poprzez brak rozważań Sądu co do istnienia w obrocie prawnym nieuzasadnionej i obarczonej wadą prawną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w sytuacji kiedy wykonanie tej decyzji doprowadzi do upadku duży zakład przemysłowy, zatrudniający kilkaset osób. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 161 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który - jakkolwiek zawarty w ustawie procesowej, winien być w przedmiotowej sprawie traktowany jako zawierający normę prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), który stanowi, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Przepis ten reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej i przewidziana w nim możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) oraz z samego brzmienia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej. Przede wszystkim zatem zastosowanie tego przepisu nie może być uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem. Podstawowym celem wszczętego w jego trybie postępowania jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej. Zatem organ administracji rozpoznając wniosek skarżących nie mógł wyjść poza krąg określonych w art. 161 § 1 k.p.a. przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 997/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżące kasacyjnie uzasadniają konieczność zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. wystąpieniem przesłanki poważnej szkody dla gospodarki narodowej w przypadku wykonania nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie nie można jednak uznać, aby wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę części zakładu przetwórstwa i uboju indyka spowodowało poważną szkodę dla gospodarki narodowej. Wskazywane przez skarżące okoliczności związane z wykonaniem decyzji, tj. groźba paraliżu pracy całego zakładu, bankructwa przedsiębiorstwa, a w konsekwencji zmniejszenia zatrudnienia na obszarze Gminy [...], zmniejszenia wpływów podatkowych oraz zwiększenia wydatków socjalnych nie stanowią przesłanki poważnej szkody dla gospodarki narodowej w rozumieniu art. 161 § 1 k.p.a. Powstanie szkody w majątku strony skarżącej na skutek wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, nawet biorąc pod uwagę rozmiary prowadzonej działalności, nie stanowi poważnej szkody dla gospodarki narodowej. Ponadto, jak wskazują same skarżące, powołane okoliczności dotyczą szkód w lokalnej gospodarce, a więc nie w gospodarce narodowej. Niezrozumiałe jest przy tym zarzucanie Sądowi I instancji, że dał wyraz prymatowi gospodarki narodowej nad majątkiem prywatnym, skoro przepis art. 161 § 1 k.p.a. wyraźnie jako przesłankę uchylenia decyzji wymienia poważną szkodę w gospodarce narodowej, a nie w majątku prywatnym. W omawianym przepisie chodzi bowiem o szkodę w skali makro, to jest taką, która będzie oddziaływała w sposób bezpośredni na istotne aspekty funkcjonowania gospodarki państwa. Podkreślane przez skarżące kwestie fiskalne, dotyczące wysokości odprowadzanych należności publicznoprawnych same w sobie nie stanowią argumentu pozwalającego uznać, że wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki wywoła skutek w postaci poważnej szkody w gospodarce narodowej. Skarżące kasacyjnie jako argument przemawiający za koniecznością uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. wskazują jej wadliwość. Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 k.p.a. organ nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, ale bada sprawę wyłącznie w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek, a więc ocenia wyłącznie to, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, a następnie, czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr istnieje konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Dlatego też w postępowaniu tym nie podlegała badaniu kwestia prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej, czy też zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. Z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku rozważań co do istnienia w obrocie prawnym nieuzasadnionej i obarczonej wadą prawną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Należy też zauważyć, że strona skarżąca miała możliwość legalizacji spornej części obiektu, jednak z tej możliwości nie skorzystała. Natomiast podjęcie działań zmierzających do uchylenia decyzji w niniejszej sprawie sprowadza się w gruncie rzeczy do chęci osiągnięcia skutku prawnego, którego nie uzyskano w postępowaniu zwykłym, jak i trybach nadzwyczajnych inicjowanych przez stronę skarżącą. Jednakże z uwagi na brak zaistnienia przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a. brak było podstaw do uchylenia decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie zaakceptował decyzje organów, które prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny twierdzeń skarżących pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w przepisie art. 161 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).