IV SA/Po 673/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r. oddala skargę w całości Dnia [...] marca 2018 r. Rada Miejska (zwana dalej "Radą") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...], zwaną dalej "uchwałą") na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zmianami, zwanej dalej "u.o.z."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (zwany dalej "Skarżącym") zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa materialnego: . art. 11a u.o.z. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w załączniku do zaskarżonej uchwały - § 4 ust. 6 postanowień dotyczących elektronicznego znakowania (czipowania) zwierząt; . art. 11a u.o.z. przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 2 ust. 3 a także § 4 ust. 5 oraz w § 2 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących promowania właściwych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz edukacji społeczeństwa w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach psów i kotów a także zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom; . art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na niedostatecznym określeniu w treści § 15 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznie kwoty [...]zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Wobec tak sformułowanych zarzutów, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na niezasadność sformułowanych zarzutów. W ocenie organu wykonawczego gminy, niezasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 u.o.z. ponieważ wprowadzenie do wyliczenia w powołanym przepisie wskazuje na katalog otwarty elementów znajdujących się w treści uchwały na co wskazuje wyrażenie "w szczególności". Z kolei zarzut o niedostatecznym uregulowania sposobu finansowania programu jest w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] niezasadny przez wzgląd na literalne brzmienie przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną w powyższych okolicznościach faktycznych, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie uchwała nie narusza istotnie prawa. Istotę sprawy stanowi rozpoznanie zgodności z prawem podjętej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Sąd oddalił skargę w całości według następujących argumentów. Zarzut naruszenia art. 11a u.o.z. w zakresie przekroczenia granicy upoważnienia ustawowego w przedmiocie zamieszczenia postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, a także dotyczących znakowania zwierząt w ocenie Sądu jest nieuzasadniony. Wprowadzenie do wyliczenia w art. 11a ust. 2 u.o.z. stanowi, że program określa w szczególności elementy wymienione w pkt 1-8. Z treści wprowadzenia do wyliczenia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził katalog otwarty elementów składających się na treść programu przez użycie wyrażenia "w szczególności". Oznacza to, że wskazane elementy wyrażone w pkt 1-8 przepisu stanowią niezbędne obszary, co do uregulowania których lokalny prawodawca jest zobowiązany. Powołane w pkt 1-8 aspekty programu są obligatoryjnie regulowane w uchwale, jednakże pozostałe elementy, niewymienione w analizowanym przepisie mają charakter fakultatywny, a więc uregulowanie ponad to, co przewiduje przepis art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. nie stanowi naruszenia prawa. Zauważyć należy, że znakowanie elektroniczne zwierząt (co może zostać uregulowane na podstawie art. 11a ust. 3 u.o.z.), a także prowadzenie działalności edukacyjnej w zakresie uświadamiania społeczeństwa w przedmiocie zachowania wobec zwierząt, bez wątpienia wpisuje się w politykę ochrony zwierząt. Pomimo iż edukacja społeczna w zakresie zachowania wobec zwierząt faktycznie nie została objęta przepisem art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., nie można uznać, że kwestia ta nie może być przedmiotem regulacji lokalnego prawodawcy. Tym bardziej, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że czipowanie zwierząt jest jedną z form znakowania zwierząt (elektronicznego) w rozumieniu art. 11a ust. 3 u.o.z. Obie sfery pozostają w obszarze fakultatywnych elementów, które mogą zostać uregulowane zgodnie z wolą lokalnego prawodawcy. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: "Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw - to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz ust. 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy, aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 104/18, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Zasadny jest zatem wniosek, że inne aspekty związane z ochroną zwierząt, choć niewysłowione w treści art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., mogą być przedmiotem regulacji Rady. Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skarżącego o przekroczeniu upoważnienia ustawowego w zakresie czipowania zwierząt oraz prowadzenia edukacji, są nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 zd. pierwsze u.o.z. Sąd stwierdza, że zaistniałe naruszenie powołanego przepisu nie ma charakteru istotnego na tyle, aby eliminowałoby uchwałę z obrotu prawnego w sytuacji bezzasadności pozostałych spośród podniesionych w skardze zarzutów. Powołany przepis stanowi, że: "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków." Ustawodawca wskazuje na obowiązek określenia wysokości przeznaczonych środków na realizację celu oraz sposobu wydatkowania. Sąd podkreśla, że występująca koniunkcja oznacza, że oba te kryteria muszą być wyraźnie uregulowane w uchwale. Zdaniem Sądu, można zgodzić się częściowo z zarzutem Skarżącego, ponieważ § 15 ust. 2 Programu nie w pełni realizuje zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 u.o.z. w części nakładającej obowiązek określenia w Programie "sposób wydatkowania tych środków", nie przesądzając jednak o nieważności zaskarżonej uchwały. Należy jednak mieć na uwadze to, że przepisy u.o.z. nie objaśniają ani nie precyzują, co należy rozumieć przez "wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Ponadto, przyjęta przez Skarżącego wykładnia ww. zwrotu – jako znamionującego konieczność konkretyzacji, w Programie, wydatkowanych środków z rozbiciem na poszczególne cele – nie wynika wprost ani z u.o.z., ani z językowego znaczenia słowa "sposób", które w analizowanym kontekście znaczy tyle, co: "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś" (Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003, hasło "sposób" w zn. 1, por. także E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, hasło "sposób" w zn. 1). Taka wykładnia wykrystalizowała się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wojewódzkich) dopiero w ostatnich 2–3 latach. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez "sposób wydatkowania" środków finansowych rozumieć należy "nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. W zakwestionowanej [...] uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu" (wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, CBOSA). W świetle wykładni przedstawionej we wcześniejszych uwagach nie ulega wątpliwości, że wskazanie przez Radę w § 15 ust. 2 in fine Programu, iż środki finansowe przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu będą obejmowały przykładowy katalog przedsięwzięć powołanych w treści tego przepisu, mieści się w pojęciu "sposobu wydatkowania", i to zarówno w ww. znaczeniu słownikowym (jako: "forma wykonania czegoś"), jak i przyjętym w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (jako: "wskazanie sposobu działania w zakresie rozdysponowania środków"). W konsekwencji wytknięte w skardze uchybienie, polegające na nierozbiciu w Programie wydatkowanych środków na poszczególne cele, nie może być postrzegane jako istotne naruszenie prawa. Tym bardziej, że zarzucane pominięcie nie oznacza w istocie całkowitego braku określenia w Programie "sposobu wydatkowania" środków, a jedynie niepełne jego określenie. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie sporną pozostaje kwestia, czy naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05; 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3651/16; a także wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Go 580/07; WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 783/12; WSA w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 540/16 – CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 125-126). Sąd podziela stanowisko niejako kompromisowe, zgodnie z którym odpowiedź na to pytanie zależy od oceny merytorycznej treści, znaczenia określonego pominięcia prawotwórczego w porównaniu z wartością merytoryczną całego kontrolowanego aktu prawa miejscowego (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 220). Dokonując takiej oceny w niniejszej sprawie, należy mieć w szczególności na względzie wskazane już wyżej okoliczności – iż wytknięte w skardze pominięcie legislacyjne dotyczyło w istocie fragmentu bardzo wąskiej kwestii ("sposobu wydatkowania"), która w dodatku nie rysowała się jasno do momentu ukształtowania się (dopiero ostatnimi czasy) określonej linii orzeczniczej – a ponadto fakt, że owo pominięcie nie wpłynęło negatywnie na możliwość i sposób realizacji Programu (co można było już z pewnością obiektywnie ocenić, jako że jego realizacja dobiegła końca z upływem 2018 r.). Sąd doszedł do przekonania, że zarzucane naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. nie miało charakteru istotnego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały – które to stwierdzenie nieważności, w analizowanym przypadku (pominięcie legislacyjne), musiałoby, siłą rzeczy, dotyczyć wszystkich jej postanowień (całego Programu). Taka sankcja (tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości) pozostawałaby, zdaniem Sądu, w rażącej dysproporcji do rangi i skutków inkryminowanego pominięcia legislacyjnego. Zatem, poza względami wskazanymi już wyżej, także wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności (w jej aspekcie tzw. proporcjonalności sensu stricto, nakazującej wyważanie kolidujących dóbr prawnych), przemawiał przeciwko uznaniu ww. uchybienia za istotne naruszenie prawa. Rekapitulując, Sąd nie uwzględnił sformułowanych zarzutów co do przekroczenia upoważnienia ustawowego, a nieistotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. nie dyskwalifikuje z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.