III OSK 3241/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 683/19 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia składów osobowych stałych Komisji Rady Powiatu [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 683/19, po rozpoznaniu skargi J. P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia składów osobowych stałych Komisji Rady Powiatu [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1 ust. 1 i ust. 4. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Powiatu [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1, art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 511) – dalej jako: "u.s.p.", oraz § 34 ust. 2 i § 41 ust. 1 Statutu Powiatu [...] z dnia [...] września 2018 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2018 r. poz. [...] ze zm.) - dalej: "Statut powiatu", podjęła w dniu [...] sierpnia 2019 r. uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia składów osobowych stałych Komisji Rady Powiatu [...]. J. P. i W. W. wnieśli skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części, w jakiej uchwała ta odwołała skład osobowy Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki ustalony w § 1 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie skarżący zarzucili uchwale naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: § 41 ust. 5 Statutu Powiatu [...] z [...] kwietnia 2016 r. w zw. z art. 19 u.s.p. poprzez podjęcie uchwały pomimo braku wniosku uprawnionego podmiotu. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że o ile Rada Powiatu może modyfikować skład osobowy Komisji to niezbędne jest zachowanie przy tym odpowiednich procedur. Kompetencja powiatu do powoływania i odwoływania składu osobowego komisji nie może być bowiem dowolna; nie może naruszać postanowień Statutu powiatu. Ze Statutu wynika jednoznacznie, że to na wniosek zainteresowanych radnych, klubów radnych lub komisji Rady Powiatu dokonuje się zmian osobowych w składach komisji. Kwestionowana uchwała została przedstawiona przez Przewodniczącego Rady Powiatu bez stosownego wniosku uprawnionych podmiotów. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie organu, skarżący nie dysponują legitymacją do wniesienia skargi, albowiem nie wykazali ani naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani naruszenia konkretnej normy prawa materialnego kształtującej ich sytuację prawną, jak też nie wykazali, że zaskarżona uchwała oddziałuje na ich interes prawny, który został naruszony (art. 87 ust. 1 u.s.p.). Wskazali jedynie na naruszenie interesu faktycznego, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi organ stanowiący Powiatu uznał, że jest on bezpodstawny ze względów formalnych, ponieważ Statut Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie obowiązuje. W dniu [...] września 2018 r. Rada Powiatu [...] podjęła bowiem uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...], a z dniem jej wejścia w życie stracił moc Statut powiatu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z ostrożności procesowej organ wyjaśnił jednak, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z § 41 ust. 5 obowiązującego Statutu Powiatu [...]. Prawomocnym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. Sąd Wojewódzki odrzucił skargę w stosunku do W. W. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę wniesioną przez J. P. za zasadną. W pierwszej kolejności Sąd ten uznał, że uchwała dotycząca odwołania skarżącego ze składu Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki radnego powiatu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji sądu administracyjnego i tym samym skarżący był legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Sąd meriti uznał za nieistotny błąd w sformułowaniu skargi, powołanie się skarżącego na nieobowiązujący Statut z dnia 25 kwietnia 2016 r. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Statut Powiatu [...] przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...] ze zm.), stanowi w przepisie § 41 ust. 5, że propozycje składu osobowego Komisji Rady Powiatu oraz zmian w tym składzie przedstawia Przewodniczący Rady Powiatu na wniosek zainteresowanych radnych, klubów radnych lub komisji Rady Powiatu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji z regulacji powyższej wynika wprost, że Przewodniczący Rady nie ma samodzielnej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmian składu komisji Rady Powiatu. Inicjatywa ta przysługuje określonym w powołanym przepisie podmiotom, czyli radnym, klubom radnych lub komisji Rady Powiatu. Działanie organu stanowiącego i kontrolnego powiatu jakim jest Rada, ujęte jest w sformalizowane ramy, określone statutem. Przestrzeganie formalnych rygorów postępowania stanowi gwarancję zachowania wymogów praworządności i demokracji w działaniu organu władzy publicznej, stanowiącego przedstawicielstwo lokalnej wspólnoty samorządowej. Skoro tak, to w ocenie Sądu Wojewódzkiego wniosek, od którego uzależnione jest działanie Przewodniczącego Rady zmierzające do zmiany składu osobowego komisji, musi znajdować materialne odzwierciedlenie, pozwalające na kontrolę prawidłowości stosowanych procedur. Takim odzwierciedleniem jest przede wszystkim forma pisemna, którą przybiera zarówno czynność uprawnionej osoby fizycznej, stanowiąca jej oświadczenie woli, jak i zaprotokołowane oświadczenie złożone przez taką osobę na posiedzeniu Rady, ewentualnie wreszcie zaprotokołowana uchwała podjęta przez ciało zbiorowe (klub lub komisję), na jego posiedzeniu. Jak zauważył Sąd Wojewódzki w aktach administracyjnych brak jest wniosku, który odpowiadałby powyższym wymogom i uzasadniałby, zgodnie z § 41 ust. 5 Statutu, stosowne czynności Przewodniczącego Rady. Znajduje się tam jedynie oświadczenie Przewodniczącego Rady z dnia [...] września 2019 r. z którego wynika, że wnioski o odwołanie dotychczasowego składu Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki zgłosił Klub Radnych Samorządny Powiat [...] oraz Prawo i Sprawiedliwość, na wspólnym posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2019 r. Jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie sposób uznać tego oświadczenia za wystarczające, aby stwierdzić, że wymóg określony w § 41 ust. 5 Statutu został zachowany. Na rozprawie pełnomocnik organu oświadczyła, że wniosek, o którym mowa w oświadczeniu przewodniczącego Rady, miał charakter ustny, zaś posiedzenie klubu, o którym mowa w tym oświadczeniu, nie było protokołowane. Ustny wniosek złożony przez nieokreślone bliżej osoby, który nie został nigdzie zaprotokołowany, i o którym nie wiadomo, czy został poddany głosowaniu, nie mógł być uznany za inicjatywę pozwalającą Przewodniczącemu Rady na legalne wystąpienie o zmianę składu komisji. Nie czyni on bowiem zadość podstawowym wymogom formalnym, których dochowanie jest konieczne zarówno w pracy organu stanowiącego powiatu in pleno jak i organów działających w jego obrębie. Nadto Sąd meriti zwrócił uwagę, że treść protokołu z sesji Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie zawiera żadnej wzmianki o tym, aby Przewodniczący Rady powoływał się na jakikolwiek wniosek uprawnionych podmiotów o zmianę składu komisji, pomimo tego, że radny W. W. sygnalizował brak takiego wniosku. W tej sytuacji nie mają znaczenia, podawane w odpowiedzi na skargę, przyczyny podjęcia uchwały, skoro została ona podjęta z rażącym naruszeniem wymogów proceduralnych o których mowa w § 41 ust. 5 Statutu. W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat [...]. Zaskarżając wyrok Sądu Wojewódzkiego w całości zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 41 ust. 5 Statutu Powiatu [...], stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] - prawo miejscowe poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wniosek o zmianę składu osobowego Komisji Rady Powiatu, od którego jest uzależnione podjęcie inicjatywy uchwałodawczej przez Przewodniczącego Rady Powiatu, powinien być sporządzony w formie pisemnej, którą przybiera zarówno czynność uprawnionej osoby fizycznej, stanowiąca jej oświadczenie woli, jak i zaprotokołowane oświadczenie złożone przez taką osobę na posiedzeniu Rady, ewentualnie zaprotokołowana uchwała podjęta przez ciało zbiorowe - klub lub komisję - na jego posiedzeniu, a w konsekwencji nie uznanie za wystarczające oświadczenia Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia [...] września 2019 r., z którego wynika, że wnioski o odwołanie dotychczasowego składu Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki zgłosiły, na wspólnym posiedzeniu radnych w dniu [...] sierpnia 2019 r., dwa kluby: Klub Radnych Samorządny Powiat [...] oraz Klub Radnych Prawo i Sprawiedliwość, co wypełnia dyspozycję art.174 pkt 1 P.p.s.a.; 2) przepisów postępowania tj. art.106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez uchybienie regułom swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że skarżącemu jako radnemu będącemu członkiem Komisji Rady, która nie jest organem powiatu przysługiwała legitymacja do występowania ze skargą oparta na przesłance naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą w części zakwestionowanej w punkcie I wyroku, wynikająca z przysługującego skarżącemu prawa do członkostwa w stałej komisji Rady Powiatu [...], w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, wyrażający się w stwierdzeniu nieważności uchwały Rady w części dotyczącej odwołania go ze składu stałej komisji Rady, co wypełnia dyspozycję art.174 pkt 2 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. lub o orzeczenie co do istoty sporu poprzez jej oddalenie w trybie art. 188 P.p.s.a.; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 P.p.s.a. oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Powiat wskazał, że projekt zaskarżonej uchwały został umieszczony przez Przewodniczącego Rady w ustalonym porządku obrad, który został przegłosowany przez radnych obecnych na sesji Rady, co doprowadziło w konsekwencji do podjęcia uchwały o zmianie składów osobowych stałych Komisji Rady. Nadto wskazano, że dwaj radni J. P. i W. W. wnieśli również skargę do Wojewody [...] o uznanie za niezgodną z prawem zaskarżonej uchwały. Jednakże Wojewoda [...] uznał skargę radnych za bezzasadną, co oznacza, że zmiana składu osobowego przedmiotowej komisji Rady została dokonana zgodnie ze Statutem Powiatu, a oświadczenie Przewodniczącego Rady Powiatu zostało uznane za miarodajne i wystarczające do potwierdzenia spełnienia wymogów z § 41 ust. 5 Statutu Powiatu. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów Powiat wskazał, że skarżącemu radnemu, odwołanemu ze składu osobowego Komisji, nie przysługuje ochrona przed sądem administracyjnym w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., ponieważ komisja nie jest organem powiatu, a jedynie odwołanie z funkcji w radzie lub organie wykonawczym powiatu daje odwołanej osobie możliwość zaskarżenia uchwały Rady w trybie ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że chybione są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiocie charakteru zaskarżonej uchwały i legitymacji skargowej J. P. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 87 ust. 1 u.s.p. - przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały organów powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podobne uregulowanie zawiera art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – zwanej dalej: "u.s.g.". Rozważając zatem kwestie dotyczące charakteru prawnego uchwały o odwołaniu składu osobowego komisji i legitymacji do zaskarżenia takiej uchwały, należy posiłkować się orzecznictwem i poglądami doktryny prezentowanymi na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 952/90 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 1992 r., sygn. SA/Po 1544/91, ONSA 1990 r., nr 4, poz. 4; Z. Leoński, Glosa do postanowienia NSA z dnia 20 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992 r., nr 12, s. 68). Uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g. Powiat zaś wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.s.p.). W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia, zarówno uchwał organów gminy jak i uchwał organów powiatu, nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu lokalnego. A zatem, uchwała rady powiatu dotycząca powołania lub odwołania określonych osób ze składu stałych komisji Rady Powiatu nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 87 ust. 1 u.s.p. - podobnie jak nie są wyłączone z trybu zaskarżenia, przewidzianego w art. 101 u.s.g., tego typu uchwały rady gminy. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym. Z tych względów Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uchwała o odwołaniu określonych osób ze składu stałych komisji Rady Powiatu jest uchwałą "z zakresu administracji publicznej". Zasadnie też przyjął, że J. P. mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Odnosząc się do drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że powstały w sprawie niniejszej spór dotyczy przede wszystkim znaczenia ustawowej zasady, w myśl której rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy (art. 17 ust. 1 u.s.p.). Z przepisu tego wynika wprost, że powołanie i ustalenie składu osobowego komisji należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu i to ona – z wyłączeniem innych organów– powinna rozstrzygać o tym, którzy radni zostaną członkami komisji. Statut Powiatu [...], stanowiący załącznik do uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2018 r. w § 41 ust. 5 przewiduje, że propozycje składu osobowego komisji Rady Powiatu oraz zmian w tym składzie przedstawia Przewodniczący Rady Powiatu na wniosek zainteresowanych radnych, klubów radnych lub komisji Rady Powiatu. Przepis ten oznacza, że projekt ww. uchwały dotyczącej składu komisji może sporządzić przewodniczący rady powiatu i jemu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w tym zakresie, a rada powiatu w drodze głosowania rozstrzyga oraz wyraża swoją wolę o powołaniu komisji i jej składzie osobowym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić za Sądem pierwszej instancji, że w aktach administracyjnych brak jest wniosku, który uzasadniałby, zgodnie z § 41 ust. 5 Statutu, stosowne czynności przewodniczącego Rady Powiatu. Znajduje się tam jedynie oświadczenie Przewodniczącego Rady z dnia [...] września 2019 r. z którego wynika, że wnioski o odwołanie dotychczasowego składu Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki zgłosił Klub Radnych Samorządny Powiat [...] oraz Prawo i Sprawiedliwość na wspólnym posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2019 r. Oświadczenia tego, jak trafnie skonstatował Sąd Wojewódzki, nie sposób uznać za wystarczające, aby stwierdzić, że wymóg określony w § 41 ust. 5 Statutu został zachowany. Nadto, co wymaga podkreślenia, na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim pełnomocnik organu oświadczyła, że wniosek, o którym mowa w oświadczeniu Przewodniczącego Rady, miał charakter ustny. Również z treści protokołu z sesji Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie wynika, aby Przewodniczący Rady powoływał się na jakikolwiek wniosek uprawnionych podmiotów o zmianę składu komisji, pomimo tego, że radny W. W. zwracał wyraźnie uwagę na brak takiego wniosku. Tym samym twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej nie znalazły uzasadnionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.