II OSK 2985/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 853/19 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. P. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019r., sygn. akt IV SA/Wa 853/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., dalej: u.p.z.p.) - po rozpoznaniu wniosku Burmistrza [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...], w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] - orzekł o odmowie uzgodnienia wskazanego projektu decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż proponowana inwestycja nie może naruszać uregulowań określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm.) oraz zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 124 ze zm.). Przytaczając treść art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ zauważył, iż z obszarem objętym projektem decyzji graniczy m.in. pas drogowy drogi krajowej nr [...] (działka drogowa nr [...]), która na przedmiotowym odcinku, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017r., zaliczona została do dróg głównych ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem GP i zgodnie z Umową Europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzoną w Genewie dnia 15 listopada 1975r. (Dz. U. z 1985r. Nr 10 poz. 35), jest drogą międzynarodową E65. Nadto wskazał, że ww. droga zgodnie z treścią załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. z 2004r. nr 128, poz. 1334 ze zm.) oraz obowiązującym Programem Budowy Dróg Krajowych, uzyska parametry drogi ekspresowej. Organ zauważył, że na teren działki nr [...] został zlokalizowany wyłącznie zjazd indywidualny, co wynika z treści decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2001r. Jednakże zjazd ten, którego nawierzchnia jest z mieszanki mineralno - asfaltowej, jest w złym stanie technicznym (pęknięcia nawierzchni wypełnione gruntem). W opinii zarządcy drogi stan techniczny przedmiotowego zjazdu nie gwarantuje wykonywania prawidłowych, a tym samym bezpiecznych manewrów ruchu związanych z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową nr [...]. Ponadto istnienie takiego zjazdu może stanowić zagrożenie dla pojazdów poruszających się po drodze krajowej. Organ zwrócił uwagę, iż na tym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego wynoszące 10.029 poj. sil./na dobę, które w miesiącach letnich wzrasta do 13.080 poj. sil./dobę (według danych z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonych w 2015r.), z tendencją do stałego wzrostu. Organ uznał, że nie może uzgodnić projektu decyzji. Inwestor powinien przebudować zjazd tak, aby był bezpieczny i spełniał parametry określone w § 79 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym organ stwierdził, iż inwestycja, która ma być realizowana zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]. W celu realizacji przedmiotowej inwestycji, właściciel działki nr [...] powinien wystąpić z wnioskiem do zarządcy drogi krajowej nr [...] o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km 24 + 317 strona prawa, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W przypadku pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia, GDDKiA określi w decyzji administracyjnej wymagane parametry techniczne, które muszą zostać spełnione aby przedmiotowy zjazd spełniał warunki techniczne. Ponadto organ wskazał, iż z ww. przyczyn, w dacie orzekania, tj. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zjazd do planowanej inwestycji, w przypadku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi krajowej, musi być przebudowany na warunkach zarządcy drogi oraz zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. GDDKiA zauważył, iż droga krajowa nr [...] docelowo uzyska parametry drogi ekspresowej. Realizacja inwestycji spowoduje, iż teren działki nr [...] w obrębie [...] skomunikowany będzie z głównymi jezdniami krajowej drogi ekspresowej nr [...] wyłącznie poprzez węzeł drogowy. W skardze na powyższe postanowienie M. P. zarzucił: niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zamierzona inwestycja skarżącego dotyczy terenu, który nie ma dostępu do drogi publicznej, w wyniku złego stanu technicznego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], podczas gdy stan techniczny tego zjazdu nie ma znaczenia dla rozważenia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji miało wpływ na wydanie negatywnego rozstrzygnięcia dla skarżącego; błędną wykładnię art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez bezpodstawne uznanie, iż postępowanie uzgodnieniowe w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją nie może mieć miejsca bez uprzedniego uzyskania przez skarżącego zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy postępowania te są od siebie niezależne, co skutkowało wydaniem niekorzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącego; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu zawarta w zaskarżonym postanowieniu argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, na której ma być zlokalizowana inwestycja, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż graniczy m.in. z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] (działka drogowa nr [...]) i z drogi tej na teren działki nr [...] został urządzony zjazd indywidualny, co wynika z decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia [...] marca 2001 r. Zdaniem Sądu, zarządca drogi w postanowieniu uzgodnieniowym nie może uzależniać swojego stanowiska od stanu technicznego ewentualnego zjazdu, którym byłoby możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Obowiązkiem zarządcy w tym postępowaniu jest przesądzenie, czy w realiach konkretnej sprawy jest możliwe ze względu na przepisy prawa zlokalizowanie nowego obiektu, którego istnienie będzie generowało dodatkowy ruch pojazdów na drodze, której pozostaje zarządcą. W świetle powyższego uznać w ocenie Sądu należy, iż organ w kontrolowanej sprawie odmówił uzgodnienia w sytuacji, gdy nie istniały podstawy faktyczne i prawne do wydania rozstrzygnięcia o takiej treści. Jego rolą w tym postępowaniu jest przesądzenie, czy włączenie ruchu z planowanej inwestycji jest dopuszczalne z punktu widzenia przepisów mających na celu zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast odrębną kwestią jest stan techniczny zjazdu, którym ten ruch będzie się odbywał. Ewentualna przebudowa tego zjazdu do przewidzianych przez przepisy wykonawcze parametrów jest innym postępowaniem administracyjnym, którego podstawę prawną stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Powyższe nie oznacza, że co do zasady nie jest możliwe ustalenie skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową poprzez zjazd, który wymaga przebudowy. W postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy zarządca wypowiada się o samej możliwości skomunikowania inwestycji, kwestia natomiast dostosowania parametrów tego skomunikowania podlega rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Konieczność ewentualnej przebudowy zjazdu nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uznając zatem, że doszło do naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Skargą kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i w zw. z art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 29 ust. 1 i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że zarządca drogi badając "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" z punktu widzenia przepisów mających na celu zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest uprawiony do badania kwestii stanu technicznego istniejącego zjazdu, poprzez który odbywać się będzie włączanie do drogi ruchu po zmianie zagospodarowania działki. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, orzeczenie o oddaleniu skargi M. P. i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjny oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnie podnosi się w niej bowiem, że zarządca drogi uzgadniający w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizowanej na obszarze przyległym do pasa drogowego - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - jest uprawniony do badania kwestii stanu technicznego istniejącego zjazdu, przez który odbywać się będzie włączanie do drogi po zmianie zagospodarowania działki. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2068), dalej: u.d.p. Stosownie do art. 35 ust. 3 tej ustawy, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu – art. 4 pkt 21 u.d.p. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na zachowanie tego bezpieczeństwa ma wpływ rodzaj zjazdu z drogi (indywidualny - § 77, publiczny - § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), a także parametry i stan techniczny istniejącego zjazdu. Jak stanowi § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Przepis § 79 powołanego wyżej rozporządzenia określa wymagania, jakie powinien spełniać zjazd indywidualny, w tym wymagania dotyczące szerokości całkowitej i szerokości jezdni (pkt 1 lit. a) i b) oraz rodzaju nawierzchni - pkt 4 lit. a) i b). Od spełnienia m.in. tych wymogów zależy bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, bezpieczeństwo wykonywania manewrów wjazdu na drogę publiczną i zjazdu z niej, a tym samym i ocena możliwości uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. Skoro inwestor zamierza wykorzystywać istniejący zjazd indywidualny dla potrzeb obsługi komunikacyjnej obiektu budowlanego mającego podlegać planowanej rozbudowie, to istniejący zjazd winien gwarantować bezpieczeństwo w ruchu drogowym, w tym możliwość bezpiecznego włączania się do ruchu drogowego i zjazdów z drogi publicznej. W świetle przywołanych powyżej przepisów nie można zasadnie twierdzić, że stan techniczny zjazdu nie ma żadnego znaczenia dla kwestii uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania nieruchomości. Jeżeli zjazd, po którym ma odbywać się komunikacja planowanej inwestycji z drogą publiczną - ze względu na jego stan techniczny - może powodować zagrożenie dla ruchu, w tym możliwość spowodowania kolizji, to okoliczność taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być brana pod uwagę przez zarządcę drogi przy uzgadnianiu planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że zjazd indywidualny, przez który zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy planowana inwestycja będzie skomunikowana z drogą publiczną - drogą krajową nr [...] (działka drogowa nr [...]), jest w złym stanie technicznym (posiada pęknięcia w nawierzchni wypełnione gruntem), i w związku z tym nie gwarantuje wykonywania prawidłowych, a tym samym bezpiecznych, manewrów ruchu związanych z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową nr [...]. Przy czym stwierdzony przez organ zły stan techniczny przedmiotowego zjazdu potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Organ zwrócił przy tym uwagę, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej występuje duże natężenie ruchu i podkreślił, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. zaliczona została do dróg głównych ruchu przyśpieszonego i zgodnie z Umową Europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35) jest drogą międzynarodową E65. Mając na względzie powyższe okoliczności oraz wymogi wynikające z przywołanych powyżej przepisów, stwierdzić należy, iż zasadnie zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji. Istniały bowiem w przedmiotowej sprawie podstawy zarówno faktyczne jak i prawne do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, oddalając ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.