IV SA/Wa 853/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA"), działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpoznaniu wniosku Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gmina W., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] orzekł o odmowie uzgodnienia wskazanego projektu decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż proponowana inwestycja nie może naruszać uregulowań określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), przytaczając treść art. 35 ust. 3 u.d.p. GDDKiA zauważył, iż z obszarem objętym projektem decyzji graniczy m.in. pas drogowy drogi krajowej nr [...] (działka drogowa nr [...]) która na przedmiotowym odcinku, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017r., zaliczona została do dróg głównych ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem GP i zgodnie z Umową Europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzoną w Genewie dnia 15 listopada 1975r. (Dz. U. z 1985r. Nr 10 poz. 35), jest drogą międzynarodową [...]. Nadto wskazał, że ww. droga zgodnie z treścią załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. z 2004r. nr 128, poz. 1334 ze zm.) oraz obowiązującym Programem Budowy Dróg Krajowych, uzyska parametry drogi ekspresowej. Odnosząc się do przedstawionego projektu decyzji, organ przytoczył treść projektowego zapisu pkt 2 ppkt 2.4 ust. 4 zgodnie z którym, obsługa komunikacyjna wnioskowanego terenu odbywać się będzie z działki drogowej nr [...] poprzez istniejący zjazd. Zauważył, że na teren działki nr [...] został zlokalizowany wyłącznie zjazd indywidualny, co wynika z treści decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2001r. Jednakże, ww. zjazd, którego nawierzchnia jest z mieszanki mineralno - asfaltowej jest w złym stanie technicznym (pęknięcia nawierzchni wypełnione gruntem). W opinii zarządcy drogi stan techniczny przedmiotowego zjazdu nie gwarantuje wykonywania prawidłowych, a tym samym bezpiecznych manewrów ruchu związanych z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową nr [...]. Ponadto istnienie takiego zjazdu może stanowić zagrożenie dla pojazdów poruszających się po drodze krajowej. Organ zwrócił uwagę, iż na tym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego wynoszące 10 029 poj. sil./na dobę, które w miesiącach letnich wzrasta do 13 080 poj. sil./dobę (według danych z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonych w 2015r.), z tendencją do stałego wzrostu. GDDKiA podniósł, iż postępowanie uzgodnieniowe w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją (na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p.), sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem rodzaju istniejącego zjazdu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mając na uwadze nieodpowiedni stan techniczny istniejącego zjazdu indywidualnego, organ uznał, iż nie może uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji. Jego zdaniem strona powinna tak przebudować ww. zjazd, aby był on bezpieczny i spełniał parametry określone w § 79 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z powyższe GDDKiA stwierdził, iż inwestycja, która ma być realizowana zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]. W celu realizacji przedmiotowej inwestycji, właściciel działki nr [...] powinien wystąpić z wnioskiem do zarządcy drogi krajowej nr [...] o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]w km 24 + 317 strona prawa, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. W przypadku pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia, GDDKiA określi w decyzji administracyjnej wymagane parametry techniczne, które muszą zostać spełnione aby przedmiotowy zjazd spełniał warunki techniczne. Ponadto organ wskazał, iż ww. przyczyn, w dacie orzekania, tj. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zjazd do planowanej inwestycji, w przypadku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi krajowej, musi być przebudowany na warunkach zarządcy drogi oraz zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Konkludując GDDKiA zauważył, iż droga krajowa nr [...] docelowo uzyska parametry drogi ekspresowej. Realizacja inwestycji spowoduje, iż teren działki nr [...] w obrębie [...] skomunikowany będzie z głównymi jezdniami krajowej drogi ekspresowej nr [...] wyłącznie poprzez węzeł drogowy. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. M. P. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie GDDKiA z dnia [...] lutego 2019 r., wnioskując o jego uchylenie w całości. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zamierzona inwestycja skarżącego dotyczy terenu, który nie ma dostępu do drogi publicznej, w wyniku złego stanu technicznego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] podczas, gdy stan techniczny tego zjazdu nie ma znaczenia dla rozważenia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji miało wpływ na wydanie negatywnego rozstrzygnięcia dla skarżącego; 2) błędną wykładnię art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez bezpodstawne uznanie, iż postępowanie uzgodnieniowe w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją nie może mieć miejsca bez uprzedniego uzyskania przez skarżącego zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. podczas, gdy postępowania te są od siebie niezależne, co skutkowało wydaniem niekorzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącego; 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, iż zarządca drogi w postanowieniu uzgodnieniowym nie może uzależniać swojego stanowiska od stanu technicznego ewentualnego zjazdu, którym byłoby możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Obowiązkiem zarządcy w tym postępowaniu jest przesądzenie, czy w realiach konkretnej sprawy jest możliwe ze względu na przepisy prawa zlokalizowanie nowego obiektu, którego istnienie będzie generowało dodatkowy ruch pojazdów na drodze, której pozostaje zarządcą. Tymczasem organ odmówił uzgodnienia w sytuacji gdy nie istniały podstawy faktyczne i prawne do wydania rozstrzygnięcia o takiej treści. Jego rolą w tym postępowaniu było przesądzenie, czy włączenie ruchu z planowanej inwestycji jest dopuszczalne z punktu widzenia przepisów mających na celu zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast odrębną kwestią jest stan techniczny zjazdu, którym ten ruch będzie się odbywał. Przebudowa tego zjazdu do przewidzianych przez przepisy wykonawcze parametrów jest bowiem innym postępowaniem administracyjnym, którego podstawę prawną stanowi art. 29 ust 1 u.d.p. s W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Podniósł, iż w sytuacji, gdy istniejący stan techniczny zjazdu nie odpowiada wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, nie jest dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, a tym samym nie spełnia wymagań określonych w § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie można uznać, że istnieje faktyczny dostęp działki do drogi publicznej. Jeżeli natomiast taki dostęp nie istnieje, nie można uznać, że jest możliwe włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania działki. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że stan techniczny zjazdu jest kwestią odrębną od oceny zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego w sytuacji, gdy włączenie do tego ruchu z planowanej inwestycji odbywać się będzie poprzez oceniany zjazd. Zapisy dotyczące obsługi komunikacyjnej terenu działki nr [...] oraz planowanej inwestycji, jednoznacznie wskazują, iż obsługa komunikacyjna wnioskowanego terenu odbywać się będzie z działki drogowej nr [...] poprzez istniejący zjazd. Akceptacja powyższego zapisu oznaczałaby, w ocenie GDDKiA, iż zarządca drogi krajowej akceptuje stan technicznego istniejącego zjazdu i uznaje, że nie wpływa on na bezpieczeństwo użytkowników ruchu. Organ uznał zatem, iż nie mógł uzgodnić przedłożonego projektu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, iż narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Postępowanie w kontrolowanej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gmina W., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były m.in. przepisy art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz przepisy art. 29 ust. 1 i art. 35 ust. 3 u.d.p. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym. Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W niniejszej sprawie wskazany organ współdziałający, na etapie postępowania uzgadniającego, miał wyrazić swoje stanowisko w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W pkt 2 ppkt 2.4. ust. 4 projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało bowiem wskazane, że "obsługa komunikacyjna wnioskowanego terenu odbywać się będzie z działku drogowej nr [...] poprzez istniejący zjazd". Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09). Należy wyjaśnić także, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. jest elementem procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy lub przebudowy obiektu budowlanego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego. Postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez zjazd jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów. Zatem mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że we wskazanym trybie. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość ta" spełnia wymogi bezpieczeństwa. W kontrolowanej sprawie GDDKiA odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uzasadnił okolicznością, iż istniejący stan techniczny zjazdu nie odpowiada wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia oraz nie jest dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, a tym samym nie spełnia wymagań określonych w § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powyższego wywiódł, iż nie można uznać, że istnieje faktyczny dostęp działki do drogi publicznej. Nakazał zatem właścicielowi działki nr [...], w celu realizacji inwestycji, wystąpienie z wnioskiem do zarządcy drogi krajowej nr [...] o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego. W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim wskazać, że przedmiotowa nieruchomość, na której ma być zlokalizowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż graniczy m.in. z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] (działka drogowa nr [...]) i z drogi tej na teren działki nr [...] został urządzony zjazd indywidulany, co wynika z decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia [...] marca 2001 r. Zdaniem Sądu, zarządca drogi w postanowieniu uzgodnieniowym nie może uzależniać swojego stanowiska od stanu technicznego ewentualnego zjazdu, którym byłoby możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Obowiązkiem zarządcy w tym postępowaniu jest przesądzenie, czy w realiach konkretnej sprawy jest możliwe ze względu na przepisy prawa zlokalizowanie nowego obiektu, którego istnienie będzie generowało dodatkowy ruch pojazdów na drodze, której pozostaje zarządcą. W świetle powyższego należy uznać, iż organ w kontrolowanej sprawie odmówił uzgodnienia w sytuacji, gdy nie istniały podstawy faktyczne i prawne do wydania rozstrzygnięcia o takiej treści. Jego rolą w tym postępowaniu jest przesądzenie, czy włączenie ruchu z planowanej inwestycji jest dopuszczalne z punktu widzenia przepisów mających na celu zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast odrębną kwestią jest stan techniczny zjazdu, którym ten ruch będzie się odbywał. Ewentualna przebudowa tego zjazdu, do przewidzianych przez przepisy wykonawcze parametrów jest innym postępowaniem administracyjnym, którego podstawę prawną stanowi art. 29 ust. 1 u.d.p. Powyższe nie oznacza, że co do zasady nie jest możliwe ustalenie skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową poprzez zjazd, który wymaga przebudowy. W postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy zarządca wypowiada się o samej możliwości skomunikowania inwestycji, kwestia natomiast dostosowania parametrów tego skomunikowania podlega rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Konieczność ewentualnej przebudowy zjazdu nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uznając zatem, że doszło do naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.