III OSK 2709/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 938/19 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2019 r. II SA/Wa 938/19 oddalił skargę M.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.T. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia treści podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów oraz zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wskazania, jakich uchybień dopuściły się w sprawie organy administracji oraz z jakich przyczyn sąd pierwszej instancji uznał je za pozostające bez wpływu na prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że w skardze do WSA skarżący wskazał na naruszenie art. 7, art. 10 i art. 81 k.p.a., wywodząc w jej uzasadnieniu, że wbrew powołanym wyżej przepisom został pozbawiony możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych. Zważyć należy, że z uzasadnienia skargi wynika (a sąd pierwszej instancji zdaje się tego faktu nie kwestionować), że z aktami prowadzonego postępowania skarżący mógł się zapoznać dopiero po wydaniu i doręczeniu mu decyzji organu pierwszej instancji, przy czym musiało to nastąpić z jego własnej inicjatywy. W ocenie skarżącego nie może ulegać wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy doszło co najmniej do rażącego naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a. Przewidziane w tych przepisach zasady legalizmu oraz zapewnienia strome prawa czynnego udziału w postępowaniu nakazują takie ukształtowanie jego przebiegu, które umożliwia stronie wywarcie potencjalnie realnego wpływu na to, jaka w sprawie zapadnie decyzja, w tym umożliwienie zgłoszenia wniosków dowodowych. Ponadto, skoro wojewódzki sąd administracyjny odnotował zaistnienie uchybień po stronie organu, to po pierwsze – winien dokładnie wskazać, na czym one polegały, w szczególności zaś – jaki przepis został naruszony, po drugie zaś – dlaczego zaistniałe uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Poprzestanie na ogólnym odwołaniu się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i rzekomej szczegółowości decyzji jawi się jako z całą pewności niewystarczające. Tym samym przyjąć należy, że w realiach niniejszej sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku (będące odzwierciedleniem toku rozumowania sądu, który doprowadził do wydania takiego, a nie innego orzeczenia) nie spełnia wymogu wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności zaś jej wyjaśnienia (co dodatkowo utrudnia jego kontrole instancyjną), nadto świadczy o nierozpoznaniu sprawy w granicach wniesionej skargi (sąd pierwszej instancji pominął postawione przez skarżącego zarzuty). W ocenie strony skarżącej tego typu uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem przy przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia co najmniej art. 7 i art. 10 k.p.a. zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, właśnie z uwagi na niezapewnienie stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że tego typu naruszenie przepisów postępowania nastąpiło w postępowaniu przed organami obu instancji. Nadto (jak wskazano wyżej) na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej składają się również inne przedmiotowo istotne elementy, na które strona może mieć potencjalny chociaż wpływ, co nakazuje uznać, że zapewnienie stronie przysługujących jej uprawnień nabiera nad wyraz istotnego znaczenia. W razie przyjęcia bowiem że w postępowaniu w przedmiocie obligatoryjnego zwolnienia ze służby tego typu uchybienia nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienia tracą jakiekolwiek znaczenie, mimo ich ustawowego zakotwiczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej oparte zostały na drugiej podstawie kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny tylko wówczas, gdy nie dość, że wskazuje naruszony przepis, to jeszcze pokazuje związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem, bo tylko istotne naruszenia procesowe mogą być skuteczną podstawą kasacyjną. Skarga kasacyjna w tej sprawie nie wypełnia takich wymogów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie jej autora organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 10 i art. 81 k.p.a., ale autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jak przekłada się to na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., w szczególności, jak skarżący kasacyjnie rozumie ten ostatni przepis (normę odniesienia), w kontekście ewentualnego naruszenia przez organ powołanych norm dopełnienia. Nie wystarczy bowiem stwierdzenie, że Sąd I instancji potwierdzając naruszenia po stronie organu "po pierwsze – winien dokładnie wskazać, na czym one polegały, w szczególności zaś – jaki przepis został naruszony, po drugie zaś – dlaczego zaistniałe uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy". Ze stwierdzenia takiego nie wynika, że tego typu uchybienia Sądu I instancji mogły skutkować istotnym wpływem na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Tymczasem w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że "Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy" (zob. wyrok NSA z 17 września 2020 r. II OSK 53/19, LEX nr 3062967). Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jak ewentualne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wpłynęło na niemożność podjęcia przez stronę konkretnej czynności procesowej (nie wskazał nawet takiej czynności) i czy okoliczność ta była na tyle ważka, że mogła zadecydować o ostatecznym wyniku sprawy. Przyjmuje się też, że "W kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...) sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy" (zob. wyrok NSA z 21 maja 2020 r. I OSK 1505/19, LEX nr 3036909). Skoro zatem skarżący przed Sądem I instancji nie wykazał, jak naruszenie powołanych w skardze przepisów k.p.a. mogło wpłynąć na wynik sprawy, to brak szczegółowego odniesienia się przez ten sąd do postawionych zarzutów należy uznać za uchybienie nieistotne, z punktu widzenia wpływu na wynik sprawy. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił, jak stosował w tej sprawie prawo materialne. Stwierdził bowiem, że w sprawie bezspornym jest, że skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby i orzeczenie w tym przedmiocie stało się ostateczne. W świetle art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej wystąpiła zatem podstawa do obligatoryjnego zwolnienia skarżącego ze służby. Jedyne ograniczenie dla organu, co do terminu zwolnienia ze służby w takim wypadku, wynika z art. 47 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem zwolnienie funkcjonariusza ze służby, m. in. na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, że z niezdolnym do służby funkcjonariuszem nie można, bez jego zgody, rozwiązać stosunku służbowego przez upływem powyższego okresu. Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, organ administracji nie jest obowiązany do uwzględnienia daty zwolnienia zaproponowanej przez funkcjonariusza, bowiem bezpośredni przełożony, jako organ kreujący politykę kadrową, winien zapewnić jednostkom organizacyjnym podległym odpowiednią obsadę kadrową. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował tak wykładanego prawa materialnego, a w konsekwencji nie wykazał również, jak brak pełnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji mógłby wpłynąć na stanowisko organu w kwestii terminu zwolnienia, przy tak rozumianym prawie materialnym. O braku szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów procesowych skargi i wpływie tego na wynik sprawy (także w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.), była już mowa wyżej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.