II SA/Rz 1146/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jedliczu z dnia 11 lipca 2019 r. nr XIII/87/2019 w przedmiocie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży uczęszczających do szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Jedlicze I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Jedliczu na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 11 lipca 2019 r. nr XIII/87/2019, Rada Miejska Jedlicze przyjęła Lokalny Program Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży uczęszczających do szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Jedlicze, stanowiący załącznik do uchwały (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy Jedlicze (§ 3 uchwały)oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (§ 4 uchwały). W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 14a, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 z późn. zm.) – dalej: "u.s.o.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 dalej w skrócie: "u.o.a.n."), art. 40 ust. 1 u.s.g oraz art. 88 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne skierowanie uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Skarżący podał, przepis art. 90t ust. 1 pktr 2 u.s.o. nie stanowi upoważnienia ustawowego do wydania aktu normatywnego, gdyż jest podstawą do tworzenia dokumentów stanowiących wyłącznie plan działania danej jednostki samorządu terytorialnego w sferze edukacji. Przywołując stanowisko judykatury skarżący podniósł, że uchwała podjęta na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. jest aktem o charakterze wewnętrznym, który wykazuje cechy dokumentu programowego. Ponadto uchwała podjęta na podstawie wskazanej regulacji jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Jedlicze wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz o odstąpienie od obciążania skarżonego organu kosztami postępowania. Organ podał, że podziela w całości stanowisko Wojewody oraz przywołanego przez niego stanowiska judykatury odnośnie kwalifikacji uchwał podjętych na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o., jako dokumentów programowych o charakterze wewnętrznym, niepodlegającym publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 147 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Podkarpacki nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co skutecznie uczynił. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wojewoda Podkarpacki zarzucił uchwałodawcy błędne zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego. Dla zobrazowania tej problematyki należy odnieść się do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, w której powołano art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., art. 90t ust. 1 pkt 2 u.o.s. Żaden z ww. przepisów nie zawiera normy delegacyjnej, upoważniającą radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. Przepis art. 18 ust. 2 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym niezawierającym norm o charakterze delegacyjnym. Postanowienia wskazanego przepisu ustawy ustrojowej określają jedynie właściwość przedmiotową rady gminy, która działa na podstawie przepisów upoważniających do podjęcia uchwały w rodzajowo wskazanej sprawie. Przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego. Z istoty upoważnienia wynika, że to upoważnienie musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. W sytuacji, gdy charakter zaskarżonej uchwały nie spełnia kryteriów aktu prawa miejscowego, to postanowienie tej uchwały zawarte w § 4, że podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt 2 u.o.a. Ponadto w § 4 postanowiono, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, a zatem uzależniono jej wejście w życie od publikacji. Z powodu braku podstawy prawnej do publikacji nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. Uwarunkowanie wejścia w życie uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego od bezpodstawnej publikacji powoduje nieważność nie tylko samego § 4, ale całej uchwały (por. wyrok NSA z 14.10.1999 r. sygn. akt II SA/Wr 113/98; wyrok NSA z 23.02.2016 sygn. akt I OSK 2742/15; wyrok WSA w Poznaniu z 20.04.2016 r. sygn. akt IV SA/Po 109/16 wszystkie dostępne na cbosa). Mając na względzie powyższe oraz wobec uznania skargi za zasadną Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a., na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego. Sąd nie znalazł podstaw do odstąpienia o orzekaniu o kosztach postępowania sądowego.