I GSK 1149/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt V SAB/Wa 13/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt V SAB/Wa 13/19 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. na bezczynność w sprawie wydania decyzji przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Skargą kasacyjną A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i zobowiązanie organu w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, do wszczęcia i zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania wobec skarżącej decyzji w trybie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., dalej: u.f.p.) co do zwrotu środków wypłaconych skarżącej na podstawie umowy na realizację projektu nr [...], względnie wydania w tym terminie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z ostrożności, na wypadek braku podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a), o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako k.p.a.) oraz w powiązaniu z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne dokonanie kontroli ich zastosowania; 2. art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez błędne dokonanie kontroli jego zastosowania. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania wskazując, że to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne dokonanie kontroli ich zastosowania (pkt 1 petitum) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne dokonanie kontroli jego zastosowania (pkt 2 petitum). Z ostrożności zarzucił także naruszenie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię wywodząc ten zarzut z podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że ich konstrukcja nie jest właściwa. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić istotę zarzutów koncentrujących się na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwości prowadzonego przez NCBiR postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie istota zarzutu podniesiona w ramach zarzutu prawa materialnego tj. naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p. poza rozróżnieniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się do wspólnych argumentów. Ze względu na komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych należy rozpoznać je łącznie. O skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Należy zatem w pierwszej kolejności odnieść się do przedmiotu postępowania, który skarżący kasacyjnie identyfikował jako bezczynność organu w wydaniu decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. Zarzut naruszenia przepisu art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oparł na stanowisku, że w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji braku podstaw do wydania ww. decyzji, Sąd nie dostrzegł wadliwości prowadzonego przez organ postępowania polegającej na niewydaniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji. Omawiając zagadnienie obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie sposobów wszczynania postępowania administracyjnego. Między innymi w wyroku z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15 Sąd wskazał, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Przyjmując za słuszne ww. poglądy, NSA w składzie rozpoznającym sprawę, zwraca uwagę, że zawsze art. 61 § 1 k.p.a. musi być jednak interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek stron (por. komentarz do art. 61 k.p.a. pod red. Prof. dr. Hab. B. Adamiak i prof. dr hab. J. Borkowskiego. Uwzględniając kontekst normatywny stosunku materialnoprawnego (art. 207 ust. 1-12 u.f.p.), stwierdzić trzeba, że jedynie uprawnionym do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich, po stwierdzeniu okoliczności, o których mowa w ust. 1, jest w świetle ust. 8 tego przepisu instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie. Wywodzone przez kasatora twierdzenia, że postępowanie administracyjne jest obligatoryjne, co miałoby wynikać z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2017 roku sygn. III CZP117/16 jest co najmniej wprowadzające błąd i nie przydatne dla oceny omawianego zagadnienia. Przede wszystkim uchwała ta stanowi, że "Przewidziany w art. 207 ust. 9-12a ustawy z dnia 27 października 2009 roku o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz. U z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) administracyjny tryb zwrotu środków przeznaczonych do realizacji programów finansowanych z funduszy europejskich nie wyłącza możliwości zabezpieczenia wekslem roszczenia o zwrot tych środków i drogi sądowej do dochodzenia zapłaty weksla wystawionego w celu zabezpieczenia tego roszczenia". Zauważyć można, że Sąd Najwyższy nie wypowiada się w zakresie obowiązku prowadzenia postępowania o zwrot środków w trybie administracyjnym (tak jak sugeruje to nietrafnie skarżący kasacyjnie), akcentując jedynie odrębność roszczenia o zapłatę weksla i roszczenia o przewidziany w umowie zwrot dofinansowania w przypadkach określonych uchybień, stwierdzając, że każde z tych roszczeń jest odrębną sprawą. Zwracając uwagę na cel wprowadzenia administracyjnej drogi dochodzenia dofinansowania w określonych sytuacjach (dążenie do zwiększenia efektywności odzyskiwania nieprawidłowo użytego wsparcia finansowego z udziałem środków z funduszy unijnych), dopuszcza weksel jako środek zabezpieczenia tego zwrotu. Dalej SN wskazuje, że "wykonanie zobowiązania wynikającego z umowy powoduje wygaśnięcie zobowiązania wekslowego i tym samym uzasadnia oddalenie wytoczonego następnie dłużnikowi powództwa opartego na wekslu". Z powołanej uchwały wynika brak przeszkód do jednoczesnego prowadzenia postępowania o zwrot środków w trybie administracyjnym i możliwości zabezpieczenia wekslem roszczenia o zwrot tych środków i drogi sądowej do dochodzenia zapłaty weksla wystawionego w celu zabezpieczenia tego roszczenia. O ile prawidłowe jest stanowisko kasatora, że możliwe jest prowadzenie postępowania o zapłatę z weksla niezależnie od trybu administracyjnego, to jednak inicjatywa co do wszczęcia postępowania w trybie art. 207 u.f.p. należy wyłącznie do podmiotu o którym mowa w tym przepisie. Istotne jest również dostrzeżenie w kontekście zaprezentowanego stanowiska, że regulacja ustawy o finansach publicznych nie przewiduje wydania decyzji o odmowie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. W sytuacji bowiem gdy dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem, to w ogóle decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się (art. 207 ust. 10). Funkcją bowiem wskazanego przepisu jest odzyskanie środków i osiągnięciu tego celu służy wskazana regulacja. Odnosząc powyższe do niespornego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że to organ jest inicjującym postępowanie o zwrot dofinansowania a skoro złożony przez niego pozew o zapłatę w postępowaniu nakazowym został uwzględniony w Sądzie Okręgowym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II Nc 168/18 a nakaz po nadaniu mu klauzuli wykonalności skierowany do egzekucji, to brak podstaw do uznania zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji z naruszeniem przepisów wskazanych w petitum, nie stwierdził pozostawania organu w bezczynności zarówno co do obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. jak również wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za udział w rozprawie przed NSA, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej – 360 zł.