II SAB/Wa 575/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe postanawia: odrzucić skargę. W. K. złożył skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego związaną z nierozpoznaniem wniosku z dnia [...] stycznia 2019r. o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. (złożonym na platformie ePUAP) W. K.- działający przez pełnomocnika r.pr. - M. K.- właściciel wydawnictwa [...] wystąpił o uwzględnienie ww. wydawnictw w wykazie recenzowanych monografii naukowych. Pismem z dnia [...] lutego 2019r. znak [...] W. K. został poinformowany, że Komunikatem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2019 r. ogłoszony został wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. W piśmie wskazano, że opublikowany wykaz jest dopiero pierwszą formą sklasyfikowania wydawnictw na potrzeby ewaluacji jakości działalności naukowej. Poinformowano również, że wydawnictwa, które nie znalazły się w ww. wykazie mogą aplikować o ich uwzględnienie. Zgłoszenia będzie rozpatrywać Komisja Ewaluacji Nauki (dalej "KEN’'), której pierwsza kadencja rozpocznie się [...] marca 2019 r. Poinformowano także, iż szczegółowe informacje dotyczące zakresu i formy danych przedstawianych we wniosku (zgłoszeniu) oraz procedury aplikowania wydawnictw o ocenę KEN w celu umieszczenia ich na wykazie, zostaną ogłoszone odrębnym komunikatem na stronie internetowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po ich opracowaniu przez KEN. W dniu [...] marca 2019 r., przez platformę e PUAP, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133, dalej "k.p.a.") złożone zostało ponaglenie. Pismem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] organ poinformował, że odpowiedź na wniosek, którego dotyczy ponaglenie, została udzielona pismem z dnia [...] lutego 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. przez platformę ePUAP W. K. poinformował, że nie otrzymał pisma z dnia [...] lutego 2019 r., o którym mowa w odpowiedzi na ponaglenie. Wniósł o ponowne udzielenie odpowiedzi na złożone podanie o uwzględnienie ww. wydawnictw w wykazie wydawnictw recenzowanych monografii naukowych. Departament Nauki, w odpowiedzi na powyższe przekazał kopię pisma z dnia [...] lutego 2019 r. (znak: [...]). Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. (wpływ do MNiSW w dniu [...] czerwca 2019r. [...]) W. K.wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 267 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668, z późn. zm.), minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki sporządza i udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej wykaz wydawnictw monografii naukowych. Projekt pierwszego wykazu, zgodnie z art. 324 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r.Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz.1669 oraz z 2019 r. poz. 39), przygotował zespół doradczy powołany na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r. poz. 87). Został on sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych (Dz. U. poz. 2152 oraz z 2019 r. poz. 335), wydanym na podstawie art. 267 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Przygotowując projekt pierwszego wykazu, zespół doradczy wykorzystywał zestawienie zaakceptowanych przez ewaluatorów Komitetu Ewaluacji Jednostek Naukowych zgłoszeń odnoszących się do wszystkich publikacji książkowych z lat 2013-2016, zestawienie publikacji z lat 2013-2016 zaklasyfikowanych przez Bibliotekę Narodową jako książki naukowe, trzy zestawienia wydawnictw indeksowanych na zagranicznych listach wydawnictw, tj. SPI Scholarly Publishers Indicators (Hiszpania), Norwegian Register for Scientific Joumałs, Series and Publishers (Norwegia), Publication Forum (Finlandia) oraz dwa zestawienia wydawnictw indeksowanych w międzynarodowych bazach bibliograficzno-bibliometrycznych: Book Citation Index (część Web of Science Core Collection) i Scopus. Zespół weryfikował także, czy wydawnictwa spełniają kryteria wskazane w rozporządzeniu tj. spełniają etyczne i naukowe standardy wydawnicze przez stosowanie ustalonej procedury recenzji naukowej dla wszystkich monografii naukowych lub monografii pod redakcją naukową oraz zasad etyki publikacyjnej. Kolejnym krokiem była przeprowadzona przez zespół dodatkowa ocena ekspercka i wskazanie w jej wyniku 36 wydawnictw o światowej renomie, które spełniają warunki określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia: - publikują recenzowane monografie naukowe wnoszące istotny wkład w rozwój światowej nauki, - prowadzą politykę wydawniczą przyczyniającą się do upowszechniania monografii naukowych w skali światowej, - są uznawane za wiodące przez środowisko naukowe, z uwzględnieniem pozycji zajmowanej w wykazach klasyfikujących wydawnictwa, - stosują jednolite standardy kwalifikowania monografii naukowych do publikacji, nieuzależnione od wniesienia opłaty za publikację monografii i wysokości tej opłaty. Dokonując oceny, zespół sprawdzał opublikowane przez wydawnictwa opisy procedur recenzji i spełnianie zasad COPE (lub zgodnych z COPE), indeksowanie wydawnictwa w jednej z pięciu przywołanych wyżej baz, liczbę zaakceptowanych zgłoszeń ewaluacyjnych w kompleksowej ewaluacji jednostek naukowych z 2017 r., eksponowanie książek naukowych, gdy wydawnictwo nie ma ścisłego profilu naukowego (potwierdzenie prowadzenia naukowej polityki wydawniczej), sposób dystrybucji (m.in. na postawie WorldCat.org), potwierdzający upowszechnianie monografii naukowych w skali światowej, weryfikował działalność wydawnictwa w zakresie wskazującym na self-publishing i działalność ściśle drukarską (badając spełnienie warunku stosowania jednolitych standardów kwalifikowania monografii naukowych do publikacji, niezależnie od wniesienia opłaty za publikację monografii naukowej i wysokości tej opłaty). W procesie tworzenia pierwszego wykazu wydawnictw nie przewidywano składania indywidualnych wniosków wydawnictw o umieszczenie w wykazie - takiej procedury nie przewiduje ww. rozporządzenie. Minister nie wydawał decyzji administracyjnych w sprawie umieszczenia wydawnictw w wykazie, ani indywidualnie zgłoszonych wydawnictw - decyzji odmawiających umieszczenia w wykazie. w związku z niedokonywaniem oceny. Organ podkreślił, że przepis art. 267 ust. 3 ustawy jednoznacznie wskazuje, że Minister sporządza wykaz, a nie -dokonuje wpisu indywidualnego wydawnictwa do wykazu. Nie mamy zatem do czynienia z indywidualnym postępowaniem rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej, ale ogłoszeniem przez Ministra w formie komunikatu listy wydawnictw wraz z przypisaną im liczbą punktów. Konieczność sporządzenia wykazu wynika z mocy prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jej konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej. Sporządzając wykaz wydawnictw Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi też ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, nie konkretyzuje żadnego uprawnienia, czy obowiązku - ogłasza wykaz wydawnictw, które - w ocenie eksperckiej (zespołu doradczego lub KEN) - spełniają kryteria określone w ww. rozporządzeniu. W. K. złożył skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego związaną z nierozpoznaniem wniosku z dnia [...] stycznia 2019r. o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Skarżący wnosił o: 1) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, 2) stwierdzenie bezczynności po stronie organu i ustalenie, iż bezczynność ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia, 4) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podnosił, iż stosownie do § 2 Rozporządzenia Komisja Ewaluacji Nauki sporządza listy wydawnictw spełniające warunki wskazane w Rozporządzaniu, na podstawie, których Minister sporządza wykaz wydawnictw. Mając na uwadze to, że skarżącego spełnia przesłanki wskazane w Rozporządzeniu obligujące Ministra do ujawnienia go w wykazie, dnia [...] stycznia 2019 r. złożył on, przez pełnomocnika, wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu do w/w wykazu. W ocenie skarżącego odpowiedzi udzielone przez organ nie stanowią formalnego rozstrzygnięcia wniosku z [...] stycznia 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek, zaś o jego wszczęciu, na podstawie § 4 wskazanego przepisu należy poinformować strony. Stosownie do art. 61a gdy postępowanie nie może być wszczęte z uzasadnionych przyczyn organ administracyjny wydaje w tym zakresie postanowienie. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Mimo upływu wielu miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania, organ nie zawiadomił skarżącego o jego zainicjowaniu ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W efekcie, zdaniem skarżącego, należy uznać, iż organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne określone w ustawie - w art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 4 p.p.s.a. i art. 154 § 1 p.p.s.a. Wynikający ze wskazanych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nie należącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Przepisy prawa administracyjnego, określając rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, używają często pojęć: zezwolenia, pozwolenia, zgody, orzeczenia, koncesji. W literaturze utrwalił się pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Zielona Góra 1997, s. 23; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 95 i n.). Problem ten jest ujmowany w podobny sposób w orzecznictwie sądowym. Stanowisko takie sformułował Sąd Najwyższy w wyroku z 18 października 1985 r., II CR 320/85, OSNC 1986/10, poz. 158, stwierdzając, że "użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego aktu jako decyzji, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej" (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9, poz. 169; 21.02.1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995/11, poz. 222). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał ten kierunek wykładni w uchwałach NSA (7) z 4.12.2000 r., FPS 13/00, ONSA 2001/2, poz. 58, oraz z 8.09.2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1, poz. 5. W literaturze i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w razie gdy norma prawa materialnego wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepisy prawa nie kształtują stosunku materialnoprawnego na podstawie innej formy działania, obowiązuje zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie podkreśla się, że przyjęcie tej zasady jest możliwe w przypadkach, gdy z przepisu prawa materialnego można wyprowadzić normę prawną, która wymaga konkretyzacji (szerzej zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 93). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Zatem, jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej (lub jej odpowiednikiem), to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych). Na podstawie art. 268 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym: KEN podejmuje uchwałę w sprawie proponowanych kategorii naukowych na podstawie wyników ewaluacji (ust.1). Przewodniczący KEN przekazuje ministrowi uchwałę, o której mowa w ust. 1, w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia (ust.2). Na podstawie art. 269 ustawy Prawo szkolnictwie wyższym: 1. Minister, biorąc pod uwagę uchwałę, o której mowa w art. 268 ust. 1, w drodze decyzji administracyjnej, przyznaje kategorię naukową A+, A, B+, B albo C, przy czym kategoria A+ jest kategorią najwyższą, a kategoria C - najniższą. 2. Kategoria naukowa jest przyznawana na okres do dnia, w którym decyzja o przyznaniu kategorii naukowej w ramach kolejnej ewaluacji stanie się ostateczna. W przypadku gdy podmiot nie jest objęty kolejną ewaluacją w danej dyscyplinie, traci kategorię naukową z końcem roku, w którym rozpoczęła się ta ewaluacja. 3. Minister wydaje decyzję w sprawie przyznania kategorii naukowej w terminie do dnia 31 lipca roku następującego po ostatnim roku okresu objętego ewaluacją. 4. Od decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Sad podziela przy tym stanowisko zgodnie, z którym: "uchwała Komisji Ewaluacji Nauki w sprawie proponowanych kategorii, która sama nie jest decyzją, jest koniecznym proceduralnym warunkiem wydania przez ministra decyzji o przyznaniu kategorii, ale nie jest, takim aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, który może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to zarazem, że niezgodność z prawem omawianej uchwały Komisji lub czynności, które poprzedziły tę uchwałę, może być powołana w skardze na decyzję ministra o przyznaniu kategorii – i wówczas może być przedmiotem badania z punktu widzenia zgodności z prawem przez sąd administracyjny" (H. Izdebski [w:] H. Izdebski, J.M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, s. 409–410). W przedmiotowej sprawie na podstawie art. 267 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Minister sporządził i ogłosił wykazy. Nie prowadził więc postępowania administracyjnego, gdyż nie rozstrzygał indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skoro, art. 267 ust. 3 ustawy wskazuje, że Minister sporządza wykaz, a nie dokonuje wpisu indywidualnego wydawnictwa do wykazu, słusznie organ podkreślił, że nie mamy do czynienia z indywidualnym postępowaniem rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej, ale ogłoszeniem przez Ministra w formie komunikatu listy wydawnictw wraz z przypisaną im liczbą punktów. Konieczność sporządzenia wykazu wynika z mocy prawa, nie ma zatem podstawy do jej konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej (lub poprzez odpowiednik takiej decyzji), dotyczącej indywidualnej sprawy prowadzonej w trybie administracyjnym na wniosek. Sporządzając wykaz wydawnictw Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi też ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, nie konkretyzuje żadnego uprawnienia, czy obowiązku - ogłasza wykaz wydawnictw, które - w ocenie eksperckiej (zespołu doradczego lub KEN) - spełniają kryteria określone w ww. rozporządzeniu. Dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 269 ustawy pojawia się możliwość zaskarżenia decyzji i ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej samej decyzji, jak też postępowania, które poprzedziło jej wydanie. W przedmiotowej sprawie skarga podlegała natomiast odrzuceniu, bowiem tryb postępowania, skutkujący nie wpisaniem danego wydawnictwa w wykazie recenzowanych monografii naukowych, nie jest wnioskową sprawą indywidulaną, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił.