II SAB/Ol 69/19

Dnia 5 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku Zawodowego A na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego do rozpoznania wniosku skarżących z dnia "[...]" - w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego na rzecz skarżących kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2019 r., Związek A, zwany dalej "Związkiem Zawodowym", zwrócił się do Dyrektora "[...]", zwanego dalej; "Szpitalem" o udostępnienie umowy zawartej pomiędzy Szpitalem a Kancelarią Radcy Prawnego R. T. oraz ewentualnych faktur przedstawiających koszty zastępstwa procesowego poniesionych przez Szpital w związku z powództwem o nieistnienie sporu zbiorowego wniesionym przez Szpital, zastępowany przez ww. radcę prawnego. Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r., Dyrektor Szpitala poinformował wnioskodawcę, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie 14-dniowym, wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej: "u.d.i.p.". Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r., Dyrektor Szpitala poinformował Związek Zawodowy, że wnioskodawca bierze udział w toczącym się postępowaniu przed Sądem Rejonowym jako strona pozwana. Korzysta wobec tego z zajmowanej pozycji procesowej, tj. m.in. zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonymi w nich dowodami, materiałami. W aktach sprawy, zgodnie z k.p.c., znajduje się również pełnomocnictwo udzielone przez Szpital radcy prawnemu do reprezentowania i prowadzenia sprawy przeciwko Związkowi Zawodowemu. Złożone zatem podanie wnioskodawcy należy traktować jako żądanie udzielenie informacji w sprawie indywidualnej i tym samym, nie ma zastosowania tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie realizacji wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawcy służą bowiem określone uprawnienia wynikające z przepisów procesowych. W dniu 13 września 2019 r., Związek Zawodowy złożył, za pośrednictwem Dyrektora Szpitala, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Dyrektora Szpitala w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie skarżącemu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Związek zawodowy wniósł o: 1) zobowiązanie Szpitala do rozpatrzenia wniosku Związku Zawodowego; 2) udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 3) stwierdzenie, że bezczynność Szpitala nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od Szpitala na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego, odpowiedź negatywna na wniosek powinna zostać udzielona w formie decyzji administracyjnej. Podniósł on, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie ma związku ze sporem, w jakim pozostają strony. Podkreślił, że szpital zatrudnia trzech radców prawnych, jednakże w prowadzonym sporze korzysta z usług kancelarii zewnętrznej. Zachodzi prawdopodobieństwo, że zatrudnienie radcy prawnego może mieć charakter niegospodarności. Dyrektor Szpitala był zobowiązany do załatwienia wniosku Związku Zawodowego. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Pomimo upływu terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Dyrektor Szpitala nie udzielił wnioskowanej informacji. Nie wydano też decyzji odmownej. W związku z tym, organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów u.d.i.p. i bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Szpitala kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Podniósł, że art. 53 ust. 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie do Szpitala nie wpłynęło, z tych względów, wobec treści art. 56 § 1 pkt 6 tej ustawy, skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji publicznej nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku organu o odrzucenie skargi, uzasadnionego brakiem ponaglenia, o którym mowa w art. 53 ust. 2b p.p.s.a. Stanowisko organu w tym zakresie jest błędne. Niewątpliwie, przepis art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Prawa Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Należy jednak zauważyć, że wypracowane stanowisko zarówno doktryny, jak i orzecznictwa określa, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. U.d.i.p., jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 525/18). Tak więc, dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzanie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma też obowiązku wnoszenia ponaglenia. Tym samym, przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., nie ma zastosowania w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za dopuszczalną. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), powoływanej dalej również jako: u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do takich podmiotów należy również Dyrektor Szpitala, który jest podmiotem publicznym, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w sprawach, dotyczących bieżącego funkcjonowania Szpitala. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Należy przy tym zaznaczyć, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182). Rozpoznając wniosek, podmiot zobowiązany dokonuje również jego oceny z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dotyczącym dostępu do informacji przetworzonej. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie braku działania w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana przez organ. Określenie "zadania publiczne", o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., cechują się powszechnością i dostępnością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno ustawowych, jak i konstytucyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, informacja dotycząca umowy, zwartej z kancelarią prawną w przedmiocie reprezentowania przed sądem Szpitala jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Umowa ta dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych. Informację publiczną stanowi zaś treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17. Stanowisko to Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela. Niezrozumiałe i nieuzasadnione w tym kontekście jest stanowisko organu, że wnioskowana informacja to informacja indywidualna, związana z toczącym się pomiędzy stronami sporem sądowym, a więc nie jest to informacja publiczna. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że Szpital powinien był załatwić wniosek skarżącego Związku Zawodowego przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów prawa, albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność Szpitala miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie znalazł podstaw do takiego uznania, gdyż bezczynność ta wynikała z niezasadności stanowiska organu, a nie z jego złej woli. W tej sytuacji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy. Tym samym, nie było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3. wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.265).