I OSK 525/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 175/17 w sprawie ze skargi S.T. i T.T. na bezczynność Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 maja 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] na rzecz S.T. i T.T. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 175/17, po rozpoznaniu skargi S.T. i T.T. (dalej: skarżący) na bezczynność Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] dopuścił się bezczynności (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt III); zasądził od Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] solidarnie na rzecz skarżących 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 12 lipca 2017 r. skarżący wnieśli do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 maja 2017 r., polegającą na nieudostępnieniu żądanej ww. wniosku informacji publicznej w postaci wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń przesyłowych ukonstytuowanych na działce skarżących nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], w tym protokoły z odbioru budowlanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami. Skarżący domagali się w skardze stwierdzenia bezczynności wyżej wymienionej spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę spółka Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma też obowiązku wnoszenia ponaglenia. Wobec powyższego, skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie wprowadzają też obowiązku wskazania, a tym bardziej wykazania interesu prawnego. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Dalej Sąd podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie i przedmiot informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. Nie budzi też wątpliwości, że przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publicznych, a zatem miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przesądzono, że w myśl powołanego wyżej przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – a podmiotem takim jest Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...]. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Należy wskazać, że dostęp do zasobów wodnych i obsługi w zakresie funkcjonowania kanalizacji ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej i wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest ono zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Dalej Sąd wskazał, że żądane przez wnioskodawców informacje w postaci wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń przesyłowych ukonstytuowanych na działce skarżących nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], w tym protokoły z odbioru budowlanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami są związane z wykonywaniem wspomnianego wyżej zadania publicznego, jakim jest zapewnienie powszechnego dostępu do zasobów wodnych i sieci kanalizacyjnej. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Taka informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie 15.01.2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 184/12, CBOSA). Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] powinien był załatwić wniosek skarżących przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłoby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. Jeżeli Spółka takowe decyzje, umowy posiada, to mogłaby je udostępnić anonimizując dane wrażliwe (dane osobowe, numery działek, cenę itp.) lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia tych informacji np. ze względu na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej np. prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponieważ spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form, sąd stwierdził, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżących. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I – III sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a.. Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, jak również nie kwalifikuje się ona do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę wyroku w zaskarżonym zakresie poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących nie dopełnił tego obowiązku, co w ocenie Spółki winno skutkować odrzuceniem skargi. Nadto Sąd pominął w rozważaniach kwestię nieprawidłowego skierowania skargi wobec Spółki, a nie jej zarządu- zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, a także brak skonkretyzowania przez skarżących przesłania jakich dokumentów oczekują. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, że skarga została skutecznie złożona, nie naruszył art. 52 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie, przepis art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Należy jednak zauważyć, że od co najmniej 2004 r., stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwo, (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA), określa, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowym wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (CBOSA), jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Dlatego też, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., 935 ze zm.), dokonano zmiany w P.p.s.a., zmieniając tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Art. 53 § 2b P.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Niemniej jednak ujęte w obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem (zob. np.: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. nie ma zastosowania do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a złożenie skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzone złożeniem ponaglenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.