I OSK 2830/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [..] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt: II SAB/Lu 185/17 w sprawie ze skargi Fundacji [..] z siedzibą w L. na bezczynność Dyrektora [..] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt: II SAB/Lu 185/17 po rozpoznaniu skargi Fundacji [..] w L. na bezczynność Dyrektora [..] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Dyrektora [..] w L. do załatwienia punktu 1 wniosku Fundacji [..] z dnia 30 listopada 2017 r., w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Dyrektora [..] w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałej części, w punkcie czwartym zasądził na rzecz Fundacji zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skierowanym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia 30 listopada 2017 r. Fundacja [..] w L. zwróciła się do [..] w L. o udostępnienie informacji: 1) Czy [..] zawarło umowy na opracowanie scenariusza i reżyserii Sylwestra Miejskiego 2017/18? Jeśli tak, to o udostępnienie informacji o kwocie umów, nazwie zleceniobiorców oraz przekazanie treści umów; 2) Przekazanie treści umów dotyczących opracowania scenariusza imprezy sylwestrowej oraz reżyserii imprezy sylwestrowej 2016/17. Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. Fundacja [..] w L. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora [..] w L. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, wskazując, że termin do udzielenia odpowiedzi upłynął w dniu 13 grudnia 2017 r. i do czasu wniesienia skargi nie otrzymano ani informacji wnioskowanej, ani pisma wskazującego na powody opóźnienia w realizacji wniosku, ani decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2018 r. Dyrektor [..] w L. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wniosek jaki został zgłoszony do [..] w dniu 30 listopada 2017 r. różni się w sposób oczywisty od treści skargi na bezczynność organu, jaką Fundacja wniosła w dniu 18 grudnia 2017 r. Zdaniem Dyrektora, zawarte w skardze błędy dotyczące oznaczenia podmiotu, do jakiego był skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz daty tego wniosku, a także treść uzasadnienia skargi w części odnoszącej się do "bliżej nie znanej pozycji dominującej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów", spowodowały, że organ bez własnej winy nie był mógł rozpoznać tego wniosku. Dyrektor podniósł także, iż Fundacja w 2017 r. wielokrotnie zwracała się do organu o udostępnienie informacji publicznych i za każdym razem uzyskiwała odpowiedzi na swe wnioski. W ocenie organu, wniosek Fundacji z dnia 30 listopada 2017 r. stanowi powtórzenie żądania zgłoszonego już wcześniej we wniosku z dnia 26 września 2017 r., na który organ udzielił skarżącej stosownej odpowiedzi. Ponadto, jak wyjaśnił Dyrektor, umowy, o których udostępnienie wnioskowała Fundacja, zawierały klauzule poufności, zaś zleceniobiorcy wystąpili o nieujawnianie Fundacji szczegółów tych umów. Jednocześnie Dyrektor podkreślił, że powyższe stanowisko jest tożsame ze stanowiskiem wyrażonym w jego decyzji z dnia [..] listopada 2017 r., nr [..] o odmowie udostępnienia Fundacji informacji publicznej w zakresie umów dotyczących reżyserii i scenariusza imprezy sylwestrowej 2016/2017, żądanej we wniosku z dnia 29 września 2017 r. Na rozprawie przed Sądem Prezes Zarządu Fundacji potwierdził, że Fundacji doręczono wskazaną wyżej decyzję Dyrektora z dnia [..] listopada 2017 r., lecz nie składała ona wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ ani skargi do Sądu na tę decyzję. Z tej przyczyny Fundacja wystąpiła do organu z wnioskiem w dniu 30 listopada 2017 r., w którym w punkcie 2 ponowiła żądanie udostępnienia informacji publicznej, wskazane pierwotnie we wniosku z dnia 29 września 2017 r. Do dnia rozprawy Fundacja nie otrzymała żadnej informacji, która stanowiłaby wyczerpującą odpowiedź na pytania zawarte w obu punktach wniosku z dnia 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej treści umów dotyczących opracowania scenariusza imprezy sylwestrowej oraz reżyserii imprezy sylwestrowej 2016/17 został załatwiony decyzją odmowną z dnia [..] listopada 2017 r., której prawidłowości Fundacja nie kwestionowała. To oznacza, że skarga na bezczynność Dyrektora polegająca na braku udostępnienia informacji publicznej o tożsamej treści, żądanej przez Fundację ponownie – w punkcie 2 wniosku z dnia 30 listopada 2017 r. nie mogła zostać uwzględniona. W ocenie Sądu, stanowisko Fundacji, że w zaistniałej sytuacji procesowej przysługiwało jej prawo złożenia kolejnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej o tej samej treści, zamiast wyczerpania administracyjnego i ewentualnie sądowego toku instancji była nie do zaakceptowania, bowiem nieskorzystanie przez stronę z możliwości zaskarżenia decyzji nie może otwierać jej drogi do ponownej weryfikacji rozstrzygnięcia w postaci ponownego wniosku z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wobec tego Sąd uznał, że skarga Fundacji w tej części podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona. Jednocześnie Sąd uznał, że skarga ma usprawiedliwione podstawy w zakresie zarzutu bezczynności polegającej na nierozpoznaniu punktu 1 wniosku Fundacji, skoro organ nie zareagował w jakikolwiek sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Oceniając zaistniałą bezczynność Sąd I instancji stwierdził, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy, co przesądzało o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym Sąd nie uwzględnił żądania strony skarżącej o orzeczenie od Spółki sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor [..] w L. zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej punktów I, II, IV rozstrzygnięcia, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku w zaskarżonej części, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi na bezczynność Dyrektora [..] w L., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 53 § 2b w związku z art. 54 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie i rozpoznanie skargi na bezczynność Dyrektora [..] w L. w sytuacji, gdy skarga ta wskutek niewyczerpania instytucji ponaglenia (art. 37 k.p.a.) zawierała istotny brak formalny i jako taka powinna być odrzucona; 2) art. 3 § 1 w związku z art. 1 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie może być mowy o bezczynności organu, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność korespondencji wymienianej pomiędzy skarżącą Fundacją a Dyrektorem [..] w L., znaczące braki wniosku Fundacji o udzielenie informacji, co jednoznacznie przemawia za brakiem bezczynności ze strony organu, a wręcz wskazuje na załatwienie sprawy przez organ w przepisanym terminie i w miarę możliwości zgodnie z wnioskiem Fundacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezsprzecznym wydaje się być, że do postępowania o dostępie do informacji publicznej, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się normy k.p.a., a więc także do postępowania, którego przedmiotem jest bezczynność organu, a tym samym w braku wystąpienia z ponagleniem skarga winna była być odrzucona. Nadto organ podejmował wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i rzetelnego udzielenia informacji na wniosek Fundacji oraz prowadził korespondencję z Fundacją. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zarzucono istnienie braków formalnych wniosku, a w ocenie skarżącego kasacyjnie wszelkie powyższe okoliczności świadczą o wypełnieniu obowiązków przez organ. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W ramach wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał przepisy p.p.s.a., podnosząc ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, wskazując w konsekwencji na wadliwe rozstrzygnięcie o częściowym uwzględnieniu skargi. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, należy stwierdzić, że zasadność zarzutu błędnego zastosowania przepisów ustawy p.p.s.a. mogłaby być rozważana i oceniana jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego ich zastosowania w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) - dalej u.d.i.p. Tego wymogu konstrukcyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają i już chociażby ta okoliczność czyniła je nieskutecznymi w niniejszej sprawie. W ramach pierwszego sformułowanego zarzutu w skardze kasacyjnej zarzucono błędne przyjęcie skargi do rozpoznania, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zachodziły podstawy do jej odrzucenia wskutek braku uprzedniego wystąpienia do organu z ponagleniem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 53 § 2b w związku z art. 54 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – przy czym w kontekście tego zarzutu podkreślenia wymaga, że wyrok Sądu I instancji zakwestionowano w części dotyczącej punktów I, II i IV, nie kwestionując prawidłowości rozstrzygnięcia punktu III, którym Sąd uznał skargę częściowo za nieusprawiedliwioną i ją oddalił. Ta niekonsekwencja w zakresie niezaskarżenia wyroku w całości dodatkowo osłabiła powyższy zarzut. Zarzutu powyższego nie można było uwzględnić także z tej przyczyny, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, co wynika z przepisów u.d.i.p., a możliwość wniesienia skargi na bezczynność w zakresie realizacji powyższego obowiązku wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a. Ugruntowane od lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być więc poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., 935 ze zm.), dokonano zmiany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmieniając tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Niemniej jednak ujęte w obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem. Zatem również i obecnie nie jest wymagane wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak podstaw do stosowania przepisów k.p.a., poza przypadkami wskazanymi w u.d.i.p. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, a skarga kasacyjna, zarzucająca naruszenia art. 53 § 2b w związku z - dodatkowo nieprecyzyjnie powołanym - art. 54 - oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz w żadnym miejscu nie wskazująca na naruszenie przepisów u.d.i.p. w zakresie jej wadliwego zastosowania, nie mogła odnieść skutku. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 1 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podobnie, jak w przypadku zarzutu pierwszego, podnoszone uchybienia tym przepisom nie zostały powiązane z przepisami u.d.i.p. Rozstrzygnięcie Sądu nie mogło być zwalczane zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., który określa generalną właściwość sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę sądowoadministracyjną, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Wprawdzie skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z innymi przepisami postępowania, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również nie mogły odnieść skutku. Nie mógł tak samo bowiem stanowić efektywnej podstawy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przyznający sądowi administracyjnemu kompetencje do zobowiązania organu do dokonania określonej czynności, w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie przez Sąd I instancji stanu bezczynności organu, nie podważając jednak stanowiska Sądu o zaistniałych podstawach do stwierdzenia bezczynności organu w sprawie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trudno bowiem uznać za właściwie sformułowany zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uprawniający Sąd do zastosowania wskazanego rozstrzygnięcia, w sytuacji, w której Sąd ten doszedł do przekonania, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (punktu 1 wniosku). Sąd nie mógł naruszyć powołanego przepisu, prawidłowo dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy do określonej w przepisie normy prawa, właśnie w takiej sytuacji zezwalającej na jego zastosowanie. Nawet gdyby jednak uznać, że skarżący kasacyjnie zarzucił błędne zastosowanie w sprawie powołanego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (chociaż jednocześnie nie wskazano przepisu, który zdaniem skarżącego kasacyjnie winien być zastosowany) przypomnieć należy, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Sąd I instancji nie mógł także naruszyć art. 1 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla bowiem generalne granice zastosowania przepisów ustawy p.p.s.a. do postępowań sądowoadministracyjnych, a co za tym idzie wskazuje na zastosowanie tej ustawy procesowej do danej kategorii spraw, a możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest kwestionowana, zatem do rozpoznania sprawy znajdowały w sposób oczywisty zastosowanie przepisy ustawy p.p.s.a. Zauważyć należy, że skąpe uzasadnienie skargi kasacyjnej, w zakresie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podkreśla podejmowanie przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, zarzuca braki formalne wniosku oraz akcentuje wymianę korespondencji pomiędzy Fundacją a organem, jako przesłanki "wypełnienia obowiązków przez organ". Ubocznie można zauważyć, że obowiązki organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazuje wprost u.d.i.p. i powyższa argumentacja skargi kasacyjnej nie mogłaby podważyć stanowiska Sądu I instancji stwierdzającego brak prawidłowego zastosowania przepisów u.d.i.p., skoro skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.