I OSK 887/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 767/15 w sprawie ze skargi L. .C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od L. C. na rzecz Agencji Mienia Wojskowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 767/15 oddalił skargę L. C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Małżeństwo L. i S. C. zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt I C 455/99. W dniu 14 lutego 2002 r. S. C. poinformował WAM, iż chce rozwiązać umowę najmu powyższego lokalu. W tym czasie L. C., która nadal zamieszkiwała w osobnej kwaterze stałej położonej w B. przy ul. [...] przestała płacić czynsz, co stanowiło podstawę wszczęcia przez WAM postępowania egzekucyjnego wobec S. C. o zapłatę zaległego czynszu. L. C. odmówiła opuszczenia kwatery oraz jej zamiany na mniejszą. W dniu 11 czerwca 2002 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) poinformował S. C. o zaległościach czynszowych i przedstawił mu propozycję ugodowego uregulowania zadłużenia. Pismem z dnia 2 lipca 2002 r. S. C. propozycję ugody odrzucił i zwrócił się o przekwaterowanie do mniejszej kwatery o niższym standardzie. Pismem z dnia 27 września 2002 r. organ zwrócił się do S. C. z zapytaniem, czy przyjmuje wskazaną kwaterę zastępczą zlokalizowaną przy ul. [...]. Pismo to do wiadomości zostało przesłane skarżącej, która wówczas zaczęła formułować swoje roszczenia wobec Agencji. S. C. odmówił przyjęcia wskazanej kwatery, natomiast skarżąca pismem z dnia 19 października 2002 r. zwróciła się o przydzielenie mieszkania dwupokojowego o takim samym standardzie w jakim zamieszkuje obecnie. Pismem z dnia 8 listopada 2002 r. organ odpowiedział skarżącej wskazując, że rozkwaterowanie rozwiedzionych małżonków możliwe jest tylko we własnym zakresie, zaś Agencja nie ingeruje w warunki ustalone przez byłych małżonków. Jednocześnie organ podał, że głównym użytkownikiem kwatery jest S. C., do którego będzie kierowana korespondencja dotycząca spraw mieszkaniowych. Nadto zaznaczył, że dalsze zajmowanie kwatery przy ul. [...] jest uzależnione od uregulowania zadłużenia czynszowego. Pismem z dnia 1 grudnia 2002 r. skarżąca ponowiła swoją prośbę o przydział dwupokojowego mieszkania, zaznaczając że nie odpowiada jej standard proponowanego mieszkania przy ulicy [...]. Organ pismem z dnia 3 grudnia 2002 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 31 stycznia 2003 r. wobec nieskuteczności działań windykacyjnych, organ wydał decyzję przydziału kwatery zastępczej położonej przy ulicy [...], którą utrzymał w mocy decyzją z dnia 17 marca 2003 r. po rozpatrzeniu odwołania S. C. W dniu [...] czerwca 2003 r. wydana została decyzja wzywająca S. C. do zwolnienia kwatery nr [...] przy ul. [...] w B. do 30 lipca 2003 r. i przeniesienia się do kwatery zastępczej nr [...] przy ul. [...] w B. związku z nieuiszczeniem czynszu i opłat z tytułu zajmowania osobistej kwatery stałej. Od tej decyzji odwołała się skarżąca, która ponownie wniosła o przydział jako głównemu najemcy mieszkania dwupokojowego, do którego mąż nie będzie miał jakichkolwiek praw, wskazując, że mąż nie wyraził zgody na zamianę mieszkania. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. organ utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem z 23 listopada 2005 r., sygn. I SA 2382/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę L. C. oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 439/06, oddalił skargę kasacyjną, uznając jednak, że skarżąca nie była uprawniona tak do składania odwołania od decyzji z dnia 24 czerwca 2003 r., jak i skargi na decyzję z dnia 8 września 2003 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko S. C. jest uprawniony do podejmowania czynności w sprawie przyznanej kwatery. W dniu 14 listopada 2003 r. skarżąca odmówiła podpisania ugody związanej ze spłatą należnego czynszu, informując organ, że zaległy czynsz spłaci dopiero wówczas, gdy mieszkanie zostanie jej przydzielone. W dniu 10 maja 2004 r. skarżąca ponowiła wniosek o zamianę mieszkania przy ul. [...] na mieszkanie mieszczące się przy ul. [...]. Wniosek taki sformułowała także w piśmie z 17 maja 2004 r. kierowanym do Dyrektora Departamentu Prawnego MON i podtrzymała w piśmie z 11 czerwca 2004 r. Odpowiadając na kolejną prośbę dotyczącą przydziału lokalu mieszkalnego organ, wyjaśniając skarżącej regulację art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP podał, że przydzielenie jej oddzielnego lokalu mieszkalnego byłoby ominięciem w/w przepisu, ponownie wskazując, że jedynym możliwym rozwiązaniem powstałego problemu mieszkaniowego po orzeczonym rozwodzie jest – stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych – dokonanie rozkwaterowania we własnym zakresie. W dniu 1 lipca 2004 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego. Pismem z dnia 22 stycznia 2014 r., L. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosiła o: 1. zobowiązanie Prezesa WAM do niezwłocznego wydania decyzji o przyznaniu mieszkania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, tj. z okresu obowiązywania tego przepisu i momentu nabycia wszystkich koniecznych uprawnień, 2. stwierdzenie niezałatwienia przez Prezesa – Dyrektora WAM w terminie sprawy oraz przewlekłość postępowania, dotyczącego przyznania skarżącej mieszkania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), 5. wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, 6. zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podała między innymi, że nie zgadza się aby w stosunku do niej stosować przepisy znowelizowanej ustawy. Wskazała, że o rozwiązanie kwestii mieszkaniowej starała się gdy obowiązywał art. 28 ust. 5 w/w ustawy. Podkreśliła, że spłaciła zaległości z tytułu czynszu w stosunku do lokalu i mimo to organ w sposób nieuprawniony dokonał jej eksmisji z zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że udzielał skarżącej wyczerpujących odpowiedzi, a stan faktyczny oraz prawny sprawy był skomplikowany i wymagał dla jego wyjaśnienia podejmowania licznych kroków. Wszystkie zaś propozycje rozwiązania sprawy przyznania skarżącej innego lokalu mieszkalnego były przez nią odrzucane, w tym również propozycja załatwienia sprawy w trybie art. 29 w/w ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. oddalił skargę wskazując, że przedmiotowa sprawa była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jednakże nie dokonywał wykładni prawa, lecz zalecił zanalizowanie przebiegu całego postępowania administracyjnego pod kątem jego przewlekłości, a w szczególności zbadanie, czy w postępowaniu tym organ miał możliwość rozpoznać wniosek skarżącej do dnia 1 lipca 2004 r., czyli do nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wskazano, że na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. skarżąca zawęziła zakres swojej skargi skierowanej do Sądu w tym znaczeniu, iż określiła, że przewlekłość organu w zakresie realizacji jej wniosku o przyznanie mieszkania występowała do dnia 1 lipca 2004 r. tj. do wskazanej nowelizacji ustawy. Sąd wskazał, że art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych utracił moc 1 lipca 2004 r., co w sposób jednoznaczny wynika z art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). Jednakże, w myśl art. 23 ust. 2 w/w ustawy, sprawy rozwiedzionych małżonków wszczęte na podstawie art. 28 ust. 2 lub 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, załatwia się w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. Sąd zwrócił uwagę, że powołany przepis przejściowy nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż ani ust. 2, ani ust. 4 art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie mógł mieć zastosowania w tym stanie faktycznym, jaki istniał w dacie uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód i nie jest to okoliczność w rozpoznawanej sprawie sporna. Sąd I instancji podkreślił, że art. 28 ust. 2 w/w ustawy dotyczył sytuacji, gdy rozwiedzeni małżonkowie zajmowali kwaterę w budynku określonym w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Lokale wymienione w tych przepisach to lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach będących w zasobach Agencji, położonych na wojskowych terenach zamkniętych, przeznaczone na zakwaterowanie całości lub części określonej jednostki wojskowej, funkcyjne. Natomiast małżonkowie S. i L. C. kwatery tego rodzaju nie zajmowali. Sąd podał, że art. 28 ust. 4 w/w ustawy odnosił się do sytuacji, gdy powierzchnia mieszkalna zajmowanej kwatery była mniejsza od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód. Wskazano, że kwatera zajmowana przez L. i S. C. miała powierzchnię użytkową 84,32 m2, w tym powierzchnię podstawową 59,36 m2. Przy czym S. C. jako osobie uprawnionej przysługiwało minimum 14 m2 powierzchni użytkowej podstawowej, co oznacza, że w sprawie nie zachodził przypadek, do którego odnosił się omawiany przepis. W ocenie Sądu I instancji z powyższego wynika, że po dniu 1 lipca 2004 r. przepis art. 28 w/w ustawy nie mógł stanowić podstawy prawnej, w oparciu o którą organ obowiązany byłby do podejmowania działań mających na celu zrealizowanie żądań skarżącej związanych z jej sytuacją mieszkaniową. Przemawia za tym również art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej z 16 kwietnia 2004 r., w którym ustawodawca zastrzegł, że do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz niezakończonej ostatecznymi decyzjami lub umowami, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyjątkiem postępowań egzekucyjnych (...). Sąd wskazał, że od 1 lipca 2004 r. skarżącej przysługiwało – zgodnie z art. 29 w/w ustawy – uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, o której to możliwości skarżąca była przez organ wielokrotnie informowana. Co więcej, organ przedstawiał skarżącej szereg lokali, które mogłyby być jej w tym trybie przekazane (jak wynika z pisma z 21 stycznia 2009r. skarżącej zaproponowano 10 lokali). Skarżąca jednak konsekwentnie odmawiała skorzystania z możliwości wynikającej z omawianego przepisu, co potwierdziła przed Sądem na rozprawie 2 grudnia 2015 r. Sąd I instancji podkreślił, że swoją ocenę działań podejmowanych przez organ ograniczył do okresu od uprawomocnienia się wyroku rozwodowego do dnia 30 czerwca 2004 r. Tylko bowiem w tym przedziale czasowym – w ocenie Sądu – można rozpatrywać kwestię możliwości rozpoznania wniosku skarżącej i ewentualnej przewlekłości organu z tym związanej. Sąd podkreślił, że stan powstały w wyniku orzeczenia rozwodu pomiędzy skarżącą i jej mężem można było określić jako współuprawnienie do używania lokalu niebędącego jednak najmem ani innym stosunkiem prawnym zobowiązaniowym, a tym bardziej prawem rzeczowym. Ponieważ przepisy art. 28 ust. 3 - 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP limitowały zakres pomocy, której mogli oczekiwać od Agencji rozwiedzeni małżonkowie, rozwiązanie problemu wspólnego zamieszkiwania w znacznej mierze należało do nich. Sąd raz jeszcze podkreślił, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, z uwagi na powierzchnię kwatery stałej przydzielonej S. C., nie znajdowały zastosowania przepisy art. 28 ust. 3 i ust. 4 w/w ustawy. Istniała jedynie możliwość przewidziana w przepisie art. 28 ust. 5 ustawy, czyli zamiany przez strony zajmowanej kwatery we własnym zakresie. W takim wypadku dyrektor oddziału terenowego Agencji przydzielał kwaterę lub oddawał w najem lokal mieszkalny wskazanej osobie. Przy czym zamiana lokalu we własnym zakresie w żadnym wypadku nie oznaczała zamiany z Agencją, lecz z inną osobą. Oznacza to, że w oparciu o przepis art. 28 ust. 5 w/w ustawy skarżąca nie mogła kierować w stosunku do organu żadnych roszczeń, czy to takich, które można byłoby zrealizować poprzez wydanie decyzji o przydziale, czy też poprzez zawarcie umowy najmu. Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby małżonkowie C. podjęli działania zmierzające do zamiany lokalu przy ulicy [...], a tym bardziej, aby wskazali Agencji osoby zainteresowane dokonaniem zamiany lokali. Sąd zaznaczył, że powyższy przepis nie może być interpretowany w ten sposób, że skoro były mąż skarżącej złożył rezygnację z przydzielonej kwatery na jej rzecz, to obowiązkiem organu było dokonanie przydziału mieszkania na jej rzecz. Sąd podał, że art. 28 ustawy, jako jedyny który mógłby być zastosowany w sprawie, wykluczał przydzielenie S. C. innej kwatery i pozostawienie byłej żony w kwaterze przy ul. [...] oraz ewentualne zawarcie z nią umowy najmu. Wskazano, że orzeczenie rozwodu nie zmieniło faktu, iż osobą uprawnioną do kwatery, nawet po wyprowadzeniu się i wymeldowaniu, był były mąż skarżącej. Natomiast skarżąca – na mocy art. 28 ust. 1 ustawy – miała prawo do dalszego zamieszkiwania w tym lokalu, pod warunkiem oczywiście wypełnienia obowiązków z zajmowaniem lokalu związanych. Sąd raz jeszcze podkreślił, że dla skarżącej nie powstało uprawnienie o przydzieleniu jej innego (mniejszego) lokalu. Sąd wskazał, że kwestie związane z ewentualnym oddaniem lokalu na podstawie umowy najmu nie mogą być przedmiotem rozważań w przedmiotowej sprawie, gdyż Sąd może badać przewlekłość organu jedynie w ramach działań, które mogą zmierzać do wydania aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zawarcie umowy najmu podlega zaś pod reżim prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji działania podejmowane przez organ w związku z roszczeniami kierowanymi do tego organu przez skarżącą nie pozwalają na uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Zdaniem Sądu najistotniejsza w sprawie jest okoliczność, że organ, wobec braku podstawy materialnoprawnej nie mógł uwzględnić żądania skarżącej przydziału czy też zamiany kwatery (lokalu mieszkalnego). W sprawie nie mogło zatem dojść do wydania merytorycznej decyzji, rozstrzygającej co do istoty sprawy. Sąd zaznaczył, że organ wielokrotnie informował skarżącą o sytuacji prawnej w jakiej się znalazła, podając treść przepisów i dokonując ich interpretacji, którą należy zasadniczo uznać za poprawną. Natomiast okoliczność, że skarżąca oczekuje od organu podjęcia innych działań, nie może zdyskredytować czynności podejmowanych przez ten organ. Raz jeszcze Sąd zauważył, że skarżąca i jej były mąż nie dokonali zamiany kwatery przy ulicy [...] we własnym zakresie, co jednak nie może obciążać organu. Natomiast skarżąca z pełną świadomością, już po zmianie przepisów, zrezygnowała z możliwości wynajmu lokalu na podstawie art. 29 w/w ustawy, co organ wielokrotnie proponował, wskazując szereg lokali, które mogłyby być skarżącej wynajęte. Wreszcie Sąd zauważył, że wprawdzie skarżąca musiała opuścić kwaterę przy ulicy [...] w wyniku realizacji obowiązku zwolnienia tej kwatery, to jednak przekwaterowanie nastąpiło do kwatery zastępczej. Natomiast odmowę zamieszkania w kwaterze zastępczej należy zaliczyć do swobodnych decyzji skarżącej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r. skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że prawo do przydzielenia kwatery na rzecz skarżącej nie mogło być zrealizowane z uwagi na brak podstawy prawnej, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, bowiem sąd zaniechał szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze i pismach przygotowawczych stanowiących uzupełnienie skargi z dnia 14 sierpnia 2014 r., 31 sierpnia 2015 r. i 24 listopada 2015 r., b) art. 149 § 1 i 2 u.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłość postępowania w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego pomimo, że przeprowadzane przez organ czynności nie zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, były podejmowane w długich odstępach czasu, a także miały charakter czynności pozornych, przedłużających postępowanie i nieprowadzących w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia, c) art. 149 § 1 i 2 u.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłość postępowania w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego pomimo, że organ nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącej do dnia 1 lipca 2004 roku, tj. do nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd Wojewódzki powielił błędną i niezrozumiałą wykładnię przepisu art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prezentowaną przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, Sąd nie dokonał samodzielnej i wnikliwej wykładni tego przepisu i niezasadnie uznał, że z przywołanego przepisu wynika, iż inicjatywa w poszukiwaniu osób chętnych do zamiany lokalu leżała po stronie rozwiedzionych małżonków, a rola Agencji ograniczała się tylko do wydania decyzji przydziałowej lub zawarcia umowy najmu ze wskazaną osobą. Taka wykładnia – w ocenie skarżącej – stoi w sprzeczności z art. 7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej zbagatelizował tę zasadę i zlekceważył uzasadniony wniosek skarżącej. Nie podjął przepisanych prawem działań zmierzających do załatwienia sprawy, tj. przydzielenia skarżącej lokalu mieszkalnego. Skarżąca wskazała, że postępowanie w celu przekwaterowania jej do mniejszego lokalu zainicjowała w 1998 r. Z nieznanych powodów Dyrektor WAM nie zakończył postępowania w celu przyznania skarżącej odrębnego lokalu do czasu nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, tj. do lipca 2004 r. W takim postępowaniu organu administracji publicznej skarżąca upatruje przewlekłości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 cytowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi, zatem sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzuty procesowe. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie wymienione elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji szczegółowo i precyzyjnie przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, koncentrując się w szczególności na okresie do dnia 1 lipca 2004 r., kiedy nastąpiła zmiana stanu prawnego, czyniąc tym samym zadość zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 maja 2015 r., sygn. I OSK 3268/14. Odnośnie do zarzutu nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów podniesionych w skardze i pismach przygotowawczych stanowiących uzupełnienie skargi z dnia 14 sierpnia 2014 r., 31 sierpnia 2015 r. i 24 listopada 2015 r. stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do każdego pisma procesowego złożonego przez stronę w toku postępowania, tym bardziej, gdy – jak w niniejszej sprawie - wymienione pisma zawierają analogiczne treści. Natomiast do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji odniósł się w sposób wyczerpujący. W tej sytuacji zarzut naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Kolejny zarzut naruszenia dotyczy naruszenia art. 149 §1 i 2 p.p.s.a. Trzeba zwrócić uwagę, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia – zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyr. NSA z 17 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., sygn. I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 931/08 publ. www.nsa.gov.pl). Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie powiązano zarzutu naruszenia art.149 p.p.s.a. z odpowiednią normą prawną, to jednak wskazano jako samodzielny zarzut naruszenia art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., co wskazuje, że w tym przepisie autor skargi kasacyjnej widzi podstawę zobowiązania organu do podjęcia czynności. Niezbędne jest zatem odniesienie się do dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art.28 ust.5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 22 czerwca 1995 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2004 r. ( Dz.U. tj. 2002 r., Nr 42, poz.368). W art. 28 wskazanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych ustawodawca unormował sytuację mieszkaniową małżonków po orzeczeniu rozwodu. Z przepisu tego jednoznacznie wynikało, że rozwiedzeni małżonkowie mieli prawo do dalszego zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze, z wyjątkami dotyczącymi kwater, o których mowa w art. 55 ust.2 pkt 1-3. Według art.28 ust.3 ustawy rozwiedzionemu żołnierzowi zawodowemu, emerytowi lub renciście wojskowemu oraz osobie określonej w art. 23 ust. 2, zajmującej, w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, kwaterę znajdującą się w budynku innym niż wymieniony w art. 55 ust. 2 pkt 1-3, nie przydziela się nowej kwatery, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 4. Art. 28 ust. 4 ustawy odnosił się natomiast do sytuacji, gdy powierzchnia mieszkalna zajmowanej kwatery była mniejsza od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód. Kwatera zajmowana przez małżonków C. miała powierzchnię użytkową 84,32 m2, w tym powierzchnię podstawową 59,36 m2. S. C. jako osobie uprawnionej przysługiwało minimum 14 m2 powierzchni użytkowej podstawowej, co oznacza, że w sprawie nie zachodził przypadek, do którego odnosił się omawiany przepis. Z kolei art.28 ust.5 ustawy stanowił, że w wypadkach, o których mowa w ust. 3 i 4, zajmowana kwatera może być zamieniona przez strony we własnym zakresie. W takim wypadku dyrektor oddziału terenowego Agencji przydziela kwaterę lub oddaje w najem lokal mieszkalny wskazanej osobie. Z przepisu tego, jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, wynika, że inicjatywa w poszukiwaniu osób chętnych do zamiany leżała po stronie rozwiedzionych małżonków, a rolą Agencji było jedynie wydanie decyzji przydziałowej lub zawarcie umowy najmu ze wskazaną osobą. Zamiana lokalu we własnym zakresie nie oznaczała zamiany z Agencją, lecz z inną osobą. Inaczej mówiąc, w oparciu o przepis art. 28 ust. 5 ww. ustawy skarżąca nie mogła kierować w stosunku do organu żadnych roszczeń, czy to takich, które można byłoby zrealizować poprzez wydanie decyzji o przydziale, czy też poprzez zawarcie umowy najmu. Jak prawidłowo ustalił też Sąd I instancji z akt sprawy nie wynika, aby małżonkowie C. wskazali Agencji osoby zainteresowane dokonaniem zamiany lokali. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki od dnia 1 lipca 2004 r. skarżącej przysługiwało – oparte o art. 29 wyżej wymienionej ustawy - uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, o której to możliwości skarżąca była przez organ wielokrotnie informowana, a co więcej organ przedstawiał skarżącej szereg lokali, które mogłyby być jej w tym trybie przekazane (jak wynika z pisma z dnia 21 stycznia 2009 r. skarżącej zaproponowano 10 lokali). Skarżąca jednak konsekwentnie odmawiała skorzystania z możliwości wynikającej z omawianego przepisu, co potwierdziła przed Sądem na rozprawie 2 grudnia 2015 r. W ocenie skarżącej jej roszczenia winny być zrealizowane w oparciu o obowiązujący do 30 czerwca 2004 r. art. 28 ust. 5 ww. ustawy, co jednak z uwagi na opisaną wyżej regulację tego przepisu nie stwarzało podstawy żądania od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przydziału nowej kwatery czy też zawarcia umowy najmu celem rozkwaterowania byłych małżonków w sytuacji braku współdziałania tychże małżonków i poszukania we własnym zakresie osób chętnych do zamiany lokalu. Powyższy przepis art. 28 ust. 5, jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie może być interpretowany, jak chce tego skarżąca, że skoro jej były mąż złożył rezygnację z przydzielonej kwatery na jej rzecz, to obowiązkiem organu było dokonanie przydziału mieszkania na jej rzecz. Mąż skarżącej mógł zrezygnować z przydzielonej mu kwatery, ale tylko wówczas, gdy istniała możliwość jej zdania Agencji w stanie wolnym od osób i rzeczy. Przepis art. 28 ustawy, jako jedyny który mógłby być zastosowany w sprawie, wykluczał przydzielenie S. C. innej kwatery i pozostawienie byłej żony w kwaterze oraz ewentualne zawarcie z nią umowy najmu. Orzeczenie rozwodu nie zmieniło faktu, iż osobą uprawnioną do kwatery, nawet po wyprowadzeniu się i wymeldowaniu, był były mąż skarżącej. Natomiast skarżąca - na mocy art. 28 ust. 1 ustawy - miała prawo do dalszego zamieszkiwania w tym lokalu, pod warunkiem oczywiście wypełnienia obowiązków związanych z zajmowaniem lokalu związanych. Dla skarżącej, co należy jeszcze raz podkreślić, nie powstało uprawnienie do przydzielenia jej innego (mniejszego) lokalu. Zauważyć przy tym trzeba, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest szczególnie istotne, że skarżąca w świetle przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., nie była osobą, wobec której miałaby być wydana decyzja o przydziale kwatery. Nie była osobą uprawnioną do kwatery, co oznacza, że prawo do przydziału kwatery na jej rzecz nie mogło być zrealizowane, z uwagi na brak podstawy prawnej. Jak zostało wyżej wskazane Sąd może badać przewlekłość organu jedynie w ramach działań, które mogą zmierzać do wydania aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie była zobowiązana do wydania określonego aktu lub do podjęcia określonych czynności wynikających z przepisów prawa, to tym samym nie można twierdzić, że działała w sposób przewlekły. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, ze zachodził w niniejszej sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w tym przepisie.