II SAB/Wa 767/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi L. C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Pismem z 22 stycznia 2014 r., L. C.(dalej również jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosiła o: 1. zobowiązanie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM): do niezwłocznego wydania decyzji o przyznaniu mieszkania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, tj. z okresu obowiązywania tego przepisu i momentu nabycia wszystkich koniecznych uprawnień, 2. stwierdzenie niezałatwienia przez Prezesa - Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej WAM w terminie sprawy oraz przewlekłość postępowania, dotyczącego przyznania skarżącej mieszkania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a.", 5. wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, 6. zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podała między innymi, że nie zgadza się aby w stosunku do niej stosować przepisy znowelizowanej ustawy. O rozwiązanie kwestii mieszkaniowej starała się gdy obowiązywał art. 28 ust. 5 ustawy. Podkreśliła, że spłaciła zaległości z tytułu czynszu w stosunku do lokalu i mimo to organ w sposób nieuprawniony dokonał jej eksmisji z zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że udzielał skarżącej wyczerpujących odpowiedzi a stan faktyczny oraz prawny sprawy był skomplikowany i wymagał dla jego wyjaśnienia podejmowania licznych kroków. Wszystkie zaś propozycje rozwiązania sprawy przyznania L. C. innego lokalu mieszkalnego były przez nią odrzucane, w tym również propozycja załatwienia sprawy w trybie art. 29 ww. ustawy. Wyrokiem z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 153/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. C. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa WAM postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Analizując przebieg postępowania Sąd doszedł do przekonania, że nie można było zarzucić organowi bezczynności ani też przewlekłości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z [...] maja 2013 r., dotyczącym przydzielenia jej lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Sądu, Prezes WAM nie pozostawał w bezczynności, bowiem wykonywał przewidziane prawem niezbędne czynności. Organowi nie można też było zarzucić przewlekłości postępowania, dotyczącego rozpoznania wniosku skarżącej z [...] maja 2013 r. W ocenie Sądu, nie bez znaczenia dla prowadzenia tego postępowania miał charakter sprawy, składane odwołania oraz niejednoznaczna treść pierwotnego wniosku. Sąd podkreślił również, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym przy ul [...] w [...], który zajmowali byli małżonkowie C. nie był ich wspólnym mieszkaniem, tylko miał status kwatery przydzielonej żołnierzowi a - zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - według stanu na 14 lutego 2002 r. tj. daty zrzeczenia się lokalu przez S. C. a na rzecz L. C., w razie orzeczenia rozwodu małżonków zajmujących kwaterę, mogą oni zamieszkiwać w tej kwaterze z wyjątkiem kwater w budynkach, o których mowa w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 (ust 1). Sąd stwierdził, że w stosunku do L. C. oraz S. C. zajmujących do 2007 r. osobną kwaterę stałą, położoną w [...] przy ulicy [...] m. [...] nie miał zastosowania przepis art. 28 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Kwatera, położona w [...] przy ulicy [...] m. [...], nie była też kwaterą funkcyjną, nie była również położona na wojskowych terenach zamkniętych ani nie była przeznaczona na zakwaterowanie w całości lub części kadry określonej jednostki wojskowej kwaterą. Nie zachodził również – jak argumentował Sąd - przypadek określony w art. 28 ust. 4 omawianej ustawy, ponieważ przedmiotowy lokal mieszkalny posiadał powierzchnię użytkową 84,34 m², w tym powierzchnię użytkową 59,36 m², a tym samym był większy od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej (S. C. przysługiwało minimum 14 m² powierzchni użytkowej podstawowej) w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód. W sytuacji L. C. nie doszło zatem, zdaniem Sądu, do wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 oraz ust. 4 o zakwaterowaniu (...) do dnia wejścia w życie noweli z 2004 r., które umożliwiłoby prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy do 31 grudnia 2006 r. Wobec tego brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania, w oparciu o przepis art. 28 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r. Nie można było również prowadzić postępowania na podstawie, uchylonego art. 28 ust. 5 ww. ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...) obowiązywał tylko do 30 czerwca 2004 r. Jednocześnie w przepisach noweli z 2004 r. brak było przepisu, który umożliwiałby prowadzenie postępowania na podstawie art. 28 ust. 5 po 1 lipca 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 3268/14 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę, odniósł się –jak się wydaje - jedynie do okresu następującego po 2 maja 2013 r. Podkreślił przy tym, że choć aktualnie obowiązujący stan prawny nie zawiera podstawy prawnej na jakiej skarżąca domagała się przyznania jej prawa do lokalu pozostającego w gestii WAM, to jednak taki stan prawny istniał dopiero od 1 lipca 2004 r. W dniu tym bowiem weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116 poz. 1203 ze zm.), która uchyliła art. 28 ustawy o zakwaterowaniu (...), choć - zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej - sprawy rozwiedzionych małżonków, wszczęte na podstawie art. 28 ust. 2 lub 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli, były załatwiane w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. NSA stwierdził, że rzeczą najbardziej istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zbadanie, czy we wcześniejszym okresie prowadzenia postępowania, w którym istniała jeszcze podstawa prawna do ewentualnego przyznania skarżącej lokalu, organ nie działał w sposób przewlekły. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien zanalizować przebieg całego postępowania administracyjnego pod kątem jego przewlekłości a w szczególności zbadać, czy w postępowaniu tym organ administracji publicznej miał możliwość rozpoznać wniosek skarżącej przed wyżej omówioną nowelizacją ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Lokal mieszkalny nr [...] położony w [...] przy ul. [...] na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] czerwca 1979 r. Dowódcy Garnizonu [...] otrzymał [...] S. C., żołnierz zawodowy [...] w [...]. Lokal ten był o strukturze 5 pokoi z kuchnią, o powierzchni użytkowej 84,34 m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej 59,36 m2. Przy ustalaniu rozmiaru kwatery uwzględniono: żonę L. C. oraz synów M., S. i A. Małżeństwo L. i S. C. zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego z [...] czerwca 2000 r., sygn. akt [...]. [...] lutego 2002 r. S. C. poinformował WAM, iż chce rozwiązać umowę najmu powyższego lokalu. W tym czasie L. C., która nadal zamieszkiwała w osobnej kwaterze stałej położonej w [...] przy ul. [...] m. [...] przestała płacić czynsz, co stanowiło podstawę wszczęcia przez WAM postępowania egzekucyjnego wobec S. C. o zapłatę zaległego czynszu. L. C. odmówiła opuszczenia kwatery oraz jej zamiany na mniejszą. Pismem z [...] września 2002 r. nr [...], skierowanym do S. C., Dyrektor WAM Oddział Terenowy w [...], na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 368), w związku z nieuiszczaniem czynszu i opłat z tytułu zajmowania osobnej kwatery stałej położonej przy ul. [...] m. [...] w [...] wskazał inną kwaterę położoną w [...] przy ul. [...] m. [...] o powierzchni mieszkalnej 19,67 m2, użytkowej 37,48 m2. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z art 38 ust. 2 ww. ustawy w przypadku odmowy przyjęcia wskazanej kwatery i nieuregulowania zaległości oraz nie wnoszenia czynszu i opłat przez kolejne trzy miesiące zarządzone zostanie przymusowe przekwaterowanie S. C. waz ze wszystkimi zamieszkałymi w kwaterze przy ul. [...] osobami do kwatery zastępczej. Powyższe pismo zostało przesłane do wiadomości L. C.. W odpowiedzi L. C. pismem z [...] października 2002 r. zwróciła się do Dyrektora WAM Oddział Terenowy w [...] z prośbą o przydzielenie mieszkania dwupokojowego o takim samym, standardzie w jakim zamieszkuje obecnie. Oświadczyła, że jest osobą starszą, schorowaną i nie może mieszkać w takim mieszkaniu jakie proponuje WAM. Odpowiadając na powyższe pismo Dyrektor WAM Oddział Terenowy w [...] w piśmie z [...] listopada 2002 r. nr [...] wyjaśnił, że jedynym warunkiem pozostania w dotychczasowej kwaterze jest uregulowanie zadłużenia. Organ wskazał, że przedłożył propozycję zawarcia ugody o rozłożeniu na raty zadłużenia, jednak ugoda ta nie została podpisana. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej za zapłatę czynszu i opłat z tytułu zajmowania kwatery odpowiadają solidarnie pełnoletnie osoby w niej zamieszkujące. Agencja ma prawo dochodzić od każdej z tych osób zapłaty należnych jej kwot z tytułu zajmowania kwatery. Ponadto stwierdził, że aktualnie obowiązujące akty prawne nie przewidują rozkwaterowania rozwiedzionych małżonków. Szczegółowe warunki rozkwaterowania we własnym zakresie zainteresowane strony muszą uzgodnić między sobą. Agencja nie ingeruje w tak ustalone przez byłych małżonków warunki. Pismem z [...] grudnia 2002 r. L. C. ponownie zwróciła się do Dyrektora WAM Oddział Terenowy w [...] o przydzielenie mieszkania dwupokojowego o takim samym standardzie w jakim zamieszkuje obecnie. Skarżąca stwierdziła, że zaproponowane przez WAM mieszkanie przy ul. [...] m. [...] składa się z 1 pokoju i nie posiada centralnego ogrzewania, a na palenie w piecu nie pozwala jej stan zdrowia i wiek. Dyrektor WAM Oddział Terenowy w [...] decyzją z [...] stycznia 2003 r. nr [...] przydzielił S. C. kwaterę zastępczą nr [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni mieszkalnej 19,67 m2, użytkowej 37,48 m2. W piśmie z [...] marca 2003 r. L. C. oświadczyła, że odmawia przyjęcia kwatery zastępczej przydzielonej ww. decyzją. Z uwagi na zaległości w opłatach czynszu za używanie lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] [...] czerwca 2003 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] wydał decyzję nr [...] wzywającą głównego uprawnionego do kwatery - S. C. do jej zwolnienia i przekwaterowania do kwatery zastępczej, położonej w [...] przy ul. [...] m. [...]. Od decyzji tej odwołała się L. C., a po utrzymaniu decyzji w mocy przez organ odwoławczy wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 439/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną L. C., stwierdzając jednocześnie, iż nie jest ona stroną przedmiotowego postępowania, a prawo odwołania (skargi) przysługuje tylko jej byłemu mężowi S. C.. W piśmie z [...] listopada 2003 r. L. C. oświadczyła, że nie podpisze zaproponowanej ugody dotyczącej zaległego czynszu, gdyż jest ona niesprawiedliwa i krzywdząca. Oświadczyła również, że jest gotowa spłacić zaległy czynsz jeżeli będzie głównym najemcą i dysponentem mieszkania. W piśmie z [...] maja 2004 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora WAM Oddziału Terenowego w [...] o zamianę obecnego, pięciopokojowego mieszkania przy ul. [...] [...] w [...] na mieszkanie dwupokojowe mieszczące się przy ul. [...] m. [...] w [...]. W piśmie z [...] maja 2004 r. skarżąca zwróciła się z podobną prośbą do Dyrektora Departamentu Prawnego. Pismem z [...] czerwca 2004 r. Dyrektor WAM poinformował skarżącą, że problem mieszkaniowy należy rozpoznawać wyłącznie w kontekście przepisu art. 28 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wyjaśnił, że orzeczenie rozwodu nie zmieniło faktu, że głównym najemcą mieszkania jest S. C., skarżąca ma jedynie prawo do zamieszkiwania w kwaterze. W piśmie z [...] lipca 2005 r. S. C. oświadczył, że przyjmuje propozycję przydziału lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] m. [...]. L. C. w piśmie z [...] sierpnia 2005 r. oświadczyła, że odmawia przyjęcia propozycji zamiany mieszkania położonego w [...] przy ul. [...] m [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] pismem z [...] sierpnia 2005 r. poinformował skarżącą, że po ewentualnym uzyskaniu zgody Ministra Obrony Narodowej, zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, decyzja o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, byłaby wydana bezpośrednio na skarżącą. W przedmiotowej decyzji nie będzie uwzględniony S. C., w związku z tym nie będzie posiadał praw do tego lokalu. Natomiast skarżąca ujęta byłaby jako główny użytkownik zaproponowanego lokalu mieszkalnego. Ponadto organ poinformował, że nie dysponuje wolnymi dwupokojowymi mieszkaniami, które mógłby przeznaczyć na zamianę obecnie zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził, że sprawa zamiany lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] nie może być dalej rozpatrywana, w przypadku braku akceptacji zaproponowanych lokali przez zainteresowane tym strony. [...] grudnia 2007 r. skarżąca została eksmitowana z lokalu przy ul. [...] [...] w [...]. Pismem z [...] czerwca 2008 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o przydzielenie - zamianę lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] m [...] na lokal nr [...] w tym samym budynku. W odpowiedzi na to pismo L. C. została poinformowana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...], że z uwagi na fakt odmowy przyjęcia kwatery zastępczej nr [...] przy ul. [...] w [...] przez S. C. oraz nieposiadanie tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, zamiana niniejszego lokalu na inny nie była możliwa. Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...][...] stycznia 2009 r. zaproponował 10 lokali mieszkalnych w [...], które mogłyby być (z uwagi na brak zainteresowania ich przyjęciem ze strony żołnierzy zawodowych) zadysponowane na rzecz L. C.. L. C. w piśmie z [...] kwietnia 2009 r. nie zaakceptowała żadnej z przedstawionych jej propozycji, w tym lokalu położonego przy ul. [...] w [...], wskazując jednocześnie chęć przyjęcia lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] m. [...]. Pismem z [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] Agencji poinformował L. C., iż jej prośba nie może być uwzględniona, bowiem lokal mieszkalny przy ul. [...] m [...] w [...] przeznaczony jest na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych oczekujących na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w garnizonie [...]. [...] maja 2009 r. do Prezesa WAM wpłynęło wystąpienie L. C. zawierające prośbę o przydzielenie lokalu mieszkalnego położnego w [...] przy ul. [...] m [...] na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu wynikającym z Dziennika Ustaw z 1995 r. (Nr [...], poz. 433). W odpowiedzi Prezes WAM pismem z [...] czerwca 2009 r. nr [...] poinformował skarżącą, iż 1 lipca 2004 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z wolą ustawodawcy art. 28 - dotyczący regulowania uprawnień mieszkaniowych rozwiedzionych małżonków - został uchylony. Według stanu na dzień 8 czerwca 2009 r. w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie ma przepisu, na podstawie którego organy Agencji mogłyby realizować uprawnienia rozwiedzionych małżonków. Jedynie na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji może w sytuacji wyjątkowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, osobie innej niż żołnierz służby stałej. [...] czerwca 2009 r. do wiadomości Prezesa WAM wpłynęło pismo L. C. zawierające prośbę o niezasiedlanie kwatery przy ul. [...] m. [...] w [...]. Pismem z [...] czerwca 2009 r. skarżąca wniosła o jak najszybsze rozpoznanie sprawy przydzielenia kwatery przy ul. [...] m. [...] w [...] na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] poinformował L. C., że lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] m. [...] został wskazany żołnierzowi zawodowemu oczekującemu w [...] na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Skarżąca została poinformowana również, że rozwiązanie jej sytuacji mieszkaniowej oraz przydzielenie lokalu mieszkalnego może nastąpić na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał ponadto, że niezłożenie przez ww. wniosku do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym uniemożliwi wszczęcie postępowania w celu rozwiązania sytuacji mieszkaniowej L. C.. Wnioskiem z [...] maja 2010 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora WAM Oddziału Regionalnego "[...]" w [...] o wydanie decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym położony przy ul. [...] m [...] w [...]. W piśmie z [...] czerwca 2010 r. skarżąca zwróciła się do organu o podanie przyczyny zwłoki z wydaniem decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...]. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. skarżąca ponowiła swoje pytanie. Pismem z [...] października 2010 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ze skargą na bezczynność Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...]. Pismem z [...] listopada 2010 r. Prezes WAM udzielił odpowiedzi na powyższe pismo skarżącej i podał, że z wyjaśnień udzielonych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] wynika, że lokal mieszkalny położony przy ul. [...] m [...] w [...] został w październiku 2009 r. przydzielony żołnierzowi służby stałej. Przedmiotowy lokal posiada powierzchnię użytkową 47,19 m2, w tym powierzchnię użytkową podstawową 31,08m2. Organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym na rzecz żołnierza służby stałej stanowiło realizację prawa służącego mu z mocy przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] wydając decyzję o prawie zamieszkiwania na rzecz żołnierza służby stałej wykonał ciążący na nim, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych tego żołnierza pełniącego obowiązki na stanowisku służbowym w jednostce wojskowej w garnizonie [...]. Prezes WAM stwierdził, że żądanie L. C. dotyczące wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...] m [...] jest nieuprawnione. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy, lokal ze względu na strukturę - trzy pokoje z kuchnią - nie kwalifikował się do zaproponowania osobie samotnej, innej niż żołnierz zawodowy. Ponadto wskazał, powołując się na stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], że nadal podtrzymywana jest propozycja przydziału na rzecz L. C. lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] m [...] o strukturze 1 pokój z kuchnią, powierzchni użytkowej podstawowej 12,85m2 i powierzchni użytkowej 24,56m2. Pismem z [...] grudnia 2010 r., wystosowanym w odpowiedzi na pismo skarżącej z [...] maja 2010 r. i z [...] sierpnia 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] poinformował skarżącą, że lokal mieszkalny Nr [...] przy ul. [...] m. [...] w [...] został przeznaczony na zakwaterowanie żołnierza zawodowego, który od października 2009 r. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu wraz z rodziną. W związku z powyższym żądanie skarżącej dotyczące przydzielenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego uznał za bezzasadne. Ponadto poinformował, że ustawowym obowiązkiem WAM jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. W związku z tym, w pierwszej kolejności realizowane są potrzeby mieszkaniowe uprawnionych żołnierzy zawodowych. Aktualnie potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w garnizonie [...] pozostają nadal niezaspokojone, a na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania oczekuje kilkuset żołnierzy zawodowych. W piśmie z [...] grudnia 2010 r. skierowanym do Prezesa WAM skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i ponownie wniosła o przyznanie jej lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w [...]. Natomiast w piśmie z [...] maja 2011 r. L. C. poinformowała, że domaga się przydzielenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że "art. 29 ww. ustawy nie wchodzi w grę". L. C. podała, że ww. kwaterę zajmowała S. D., która od bardzo dawna przebywa w Domu Pomocy Społecznej a lokal jest niezamieszkały - są tam tylko rzeczy ww., które można przenieść na ul. [...], na której to ulicy jest dużo pustych mieszkań. Skarżąca stwierdziła również, że S. D. nigdy nie będzie mieszkać pod ww. adresem, ponieważ wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia jej Dom Opieki - Pomocy Społecznej. L. C. stwierdziła ponadto, że jest zainteresowana jedynie przyznaniem lokalu położonego w budynku przy ul. [...] m. [...], w którym to budynku mieszkała prawie 30 lat. Pismem z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] wyjaśnił L. C., że lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] m. [...] jest lokalem zasiedlonym na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej, co stanowi przeszkodę do załatwienia wniosku skarżącej. Jednocześnie organ wskazał, że tymczasowy pobyt użytkownika lokalu poza miejscem stałego zamieszkania nie skutkuje utratą przez niego tytułu prawnego. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] poinformował L. C., że nie może przychylić się do jej wniosku w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. [...] w [...]. Ponadto organ poinformował, że przepis art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ utracił moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2004 r. [...] października 2011 r. do Prezesa WAM wpłynęło pismo L. C. z [...] września 2011 r. zatytułowane cyt.: "odwołanie od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...].02.2011 r. zapadłej w sprawie [...] oraz od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...].04.2011 r. zapadłej w sprawie [...] oraz od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...].06.2011 r. zapadłej w sprawie [...]" oraz pismo z [...] września 2011 r. zatytułowane cyt.: "pismo uzupełniające do pisma z dnia [...].09.2011 r.". Wobec powyższego Prezes WAM postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez L. C. w sprawie przyznania skarżącej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...] m. [...] lub w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...] m. [...]. Na rozstrzygnięcie Prezesa WAM L. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 189/12 oddalił skargę ww. na postanowienie Prezesa WAM nr [...] z [...] listopada 2011 r. [...] maja 2013 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] wpłynął wniosek L. C., o przydzielenie mieszkania nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżąca wskazała, że prawie 30 lat mieszkała w tym samym budynku pod numerem [...], a [...] grudnia 2007 r. została z niego eksmitowana, w sytuacji gdy mieszkanie nie było zadłużone. L. C. podała, że w czasie eksmisji straciła przytomność, pogotowie odwiozło ją do szpitala psychiatrycznego w [...], gdzie przebywała ponad 2 miesiące. Wskazała, że w 1998 r. - gdy jej mąż S. C. odszedł do innej kobiety - rozpoczęła starania o zamianę ówczesnego lokalu na mniejszy, dwupokojowy. L. C. utrzymywała się i nadal utrzymuje się z alimentów od S. C., które nie wystarczały na utrzymanie lokalu (5 pokoi, 84 m2), gdzie czynsz był wyższy niż alimenty od byłego męża. Do zamiany lokalu na mniejszy nie doszło, ponieważ S. C. nie wyraził na to zgody. Skarżąca stwierdziła, że co najmniej od początku 2002 r. Agencja powinna załatwić jej sprawę mieszkaniową, ponieważ [...] lutego 2002 r. były mąż zrzekł się lokalu w [...] przy ul. [...] [...] na rzecz jej oraz jej syna A. L. C. oświadczyła, że od ponad 5-ciu lat tuła się po [...], nie ma gdzie mieszkać, jest bezdomna i została pozbawiona dorobku całego życia, który przetrzymuje WAM. Pismem z [...] maja 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] poinformował L. C., że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dyrektor oddziału regionalnego może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, osobie prawnej, jednostce samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Organ Agencji wskazał, że w [...] wciąż oczekują żołnierze zawodowi, których wnioski o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego dotychczas nie zostały zrealizowane. Ponadto podał, że lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] m [...] jest zasiedlony. Ze względu na powyższe prośba L. C. nie może zostać zrealizowana. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] odmówił przyznania L. C. lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...] m. [...]. W stosunku do decyzji zostało złożone odwołanie, L. C. jako podstawę swojego żądania wskazała art. 28 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...), regulujący sposób postępowania organów Agencji wobec rozwiedzionych małżonków. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes WAM w [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 362/14 oddalił skargę L. C. na powyższą decyzję. Pismem kierowanym do Sądu z 31 sierpnia 2015 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdziła, że organ celowo przedłużał postępowanie, gdyż czekał na nowelizację ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W piśmie z 24 listopada 2015 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotowa sprawa była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jednakże nie dokonywał wykładni prawa, lecz zalecił zanalizowanie przebiegu całego postępowania administracyjnego pod kątem jego przewlekłości, a w szczególności zbadanie, czy w postępowaniu tym organ miał możliwość rozpoznać wniosek skarżącej do 1 lipca 2004 r., czyli do nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Na rozprawie 2 grudnia 2015 r. skarżąca zawęziła zakres swojej skargi skierowanej do Sądu w tym znaczeniu, iż określiła, że przewlekłość organu w zakresie realizacji jej wniosku o przyznanie mieszkania występowała do 1 lipca 2004 r.. tj. do wskazanej nowelizacji ustawy. W związku z taką konkretyzacją treści skargi zasadnym jest zwrócenie uwagi na dwie kwestie. Art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych utracił moc 1 lipca 2004 r., co w sposób jednoznaczny wynika z art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). Jednakże, w myśl art. 23 ust. 2 ww. ustawy sprawy rozwiedzionych małżonków wszczęte na podstawie art. 28 ust. 2 lub 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, załatwia się w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. Przywołany przepis przejściowy nie znajdował zastosowania w sprawie niniejszej, albowiem ani ust. 2, ani ust. 4 art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie mógł mieć zastosowania w tym stanie faktycznym, jaki istniał w dacie uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód i nie jest to okoliczność w rozpoznawanej sprawie sporna. Art. 28 ust. 2 ww. ustawy dotyczył bowiem sytuacji, gdy rozwiedzeni małżonkowie zajmowali kwaterę w budynku określonym w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Lokale wymienione w tych przepisach to lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach będących w zasobach Agencji, położonych na wojskowych terenach zamkniętych, przeznaczone na zakwaterowanie całości lub części określonej jednostki wojskowej, funkcyjne. Małżonkowie S. i L. C. kwatery tego rodzaju nie zajmowali. Art. 28 ust. 4 ww. ustawy odnosił się natomiast do sytuacji, gdy powierzchnia mieszkalna zajmowanej kwatery była mniejsza od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód. Kwatera zajmowana przez L. i S. C. miała powierzchnię 84,32 m2, w tym powierzchnię użytkową 59,36 m2. S. C. jako osobie uprawnionej przysługiwało minimum 14 m2 powierzchni użytkowej podstawowej, co oznacza, że w sprawie nie zachodził przypadek, do którego odnosił się omawiany przepis. Z powyższego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że po 1 lipca 2004 r. przepis art. 28 ww. ustawy nie mógł stanowić podstawy prawnej, w oparciu o którą organ obowiązany byłby do podejmowania działań mających na celu zrealizowanie żądań skarżącej związanych z jej sytuacją mieszkaniową. Przemawia za tym również art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej z 16 kwietnia 2004 r., w którym ustawodawca zastrzegł, że do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz niezakończonej ostatecznymi decyzjami lub umowami, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyjątkiem postępowań egzekucyjnych (...). Od 1 lipca 2004 r. skarżącej przysługiwało – oparte o art. 29 ww. ustawy - uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, o której to możliwości skarżąca była przez organ wielokrotnie informowana, a co więcej organ przedstawiał skarżącej szereg lokali, które mogłyby być jej w tym trybie przekazane (np. jak wynika z pisma z [...] stycznia 2009 r. skarżącej zaproponowano 10 lokali). Skarżąca jednak konsekwentnie odmawiała skorzystania z możliwości wynikającej z omawianego przepisu, co potwierdziła przed Sądem na rozprawie 2 grudnia 2015 r. W ocenie skarżącej jej roszczenia winny być zrealizowane w oparciu o obowiązujący do 30 czerwca 2004 r. art. 28 ust. 5 ww. ustawy. Uwzględniając powyższe uwarunkowania prawne i jednoznaczne w swej treści stanowisko skarżącej, Sąd swoją ocenę działań podejmowanych przez organ ograniczył do okresu od uprawomocnienia się wyroku rozwodowego do [...] czerwca 2004 r. Tylko bowiem w tym przedziale czasowym można rozpatrywać kwestię możliwości rozpoznania wniosku skarżącej i ewentualnej przewlekłości organu z tym związanej. Ocena ta musi zostać jednak poprzedzona zastrzeżeniem, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie (por. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, dostępny na stronie internetowej pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawierał rozbudowaną regulację zmierzającą do porządkowania stosunków wynikłych z orzeczenia rozwodu. Przepisy potwierdzały – jako zasadę – prawo obojga rozwiedzionych małżonków do dalszego zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze, z wyjątkami (omówionymi powyżej) kwalifikowanymi przeznaczeniem lub położeniem budynków. Stan powstały w wyniku orzeczenia rozwodu można było określić jako współuprawnienie do używania lokalu niebędącego jednak najmem ani innym stosunkiem prawnym zobowiązaniowym, a tym bardziej prawem rzeczowym. Ponieważ przepisy art. 28 ust. 3 - 5 ww. ustawy limitowały zakres pomocy, której mogli oczekiwać od Agencji rozwiedzeni małżonkowie, rozwiązanie problemu wspólnego zamieszkiwania w znacznej mierze należało do nich. Jak wyżej wskazano w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, z uwagi na powierzchnię kwatery stałej przydzielonej S. C., nie znajdowały zastosowania przepisy art. 28 ust. 3 i ust. 4 ww. ustawy. Istniała jedynie możliwość przewidziana w przepisie art. 28 ust. 5 ustawy, czyli zamiany przez strony zajmowanej kwatery we własnym zakresie. W takim wypadku dyrektor oddziału terenowego Agencji przydzielał kwaterę lub oddawał w najem lokal mieszkalny wskazanej osobie. Z przywołanego przepisu ustawy w sposób jednoznaczny wynika, że inicjatywa w poszukiwaniu osób chętnych do zamiany leżała po stronie rozwiedzionych małżonków, a rolą Agencji było jedynie wydanie decyzji przydziałowej lub zawarcie umowy najmu ze wskazaną osobą. Zamiana lokalu we własnym zakresie w żadnym wypadku nie oznaczała zamiany z Agencją lecz z inną osobą. Inaczej mówiąc, w oparciu o przepis art. 28 ust. 5 ww. ustawy skarżąca nie mogła kierować w stosunku do organu żadnych roszczeń, czy do takich, które można byłoby zrealizować poprzez wydanie decyzji o przydziale, czy też poprzez zawarcie umowy najmu. Z akt sprawy nie wynika, aby małżonkowie C. podjęli działania zmierzające do zamiany lokalu przy ulicy [...], a tym bardziej aby wskazali Agencji osoby zainteresowane dokonaniem lokali. Powyższy przepis nie może być interpretowany, jak zdaje się to czynić skarżąca, że skoro jej były mąż złożył rezygnację z przydzielonej kwatery na jej rzecz, to obowiązkiem organu było dokonanie przydziału mieszkania na jej rzecz. W piśmie z [...] lutego 2002 r. S. C. złożył rezygnację z przydzielonej mu kwatery przy ulicy [...] [...] w [...]. Wbrew temu co twierdzi skarżąca nie zrzekł się lokalu na rzecz jej i syna, co w istocie nie ma w sprawie zasadniczego znaczenia. Istotne jest natomiast, że S. C. mógł zrezygnować z przydzielonej mu kwatery, ale tylko wówczas gdy istniała możliwość jej zdania Agencji w stanie wolnym od osób i rzeczy. Przepis art. 28 ustawy, jako jedyny który mógłby być zastosowany w sprawie, wykluczał przydzielenie S. C. innej kwatery i pozostawienie byłej żony w kwaterze przy ul. [...] oraz ewentualne zawarcie z nią umowy najmu. Orzeczenie rozwodu nie zmieniło faktu, iż osobą uprawnioną do kwatery, nawet po wyprowadzeniu się i wymeldowaniu, był były mąż skarżącej. Natomiast skarżąca - na mocy art. 28 ust. 1 ustawy - miała prawo do dalszego zamieszkiwania w tym lokalu, pod warunkiem oczywiście wypełnienia obowiązków z zajmowaniem lokalu związanych. Dla skarżącej, co należy jeszcze raz podkreślić, nie powstało uprawnienie o przydzieleniu jej innego (mniejszego) lokalu. Zauważyć przy tym trzeba, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest szczególnie istotne, że zasadniczo skarżąca w świetle przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., nie była osobą, wobec której miałaby być wydana decyzja o przydziale kwatery. Nie była osobą uprawnioną do kwatery, co oznacza, że prawo do przydziału kwatery na jej rzecz nie mogło być zrealizowane, z uwagi na brak podstawy prawnej. Natomiast kwestie związane z ewentualnym oddaniem lokalu na podstawie umowy najmu nie mogą być przedmiotem rozważań w przedmiotowej sprawie, albowiem Sąd może badać przewlekłość organu jedynie w ramach działań, które mogą zmierzać do wydania aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zawarcie umowy najmu podlega pod reżim prawa cywilnego, nie zaś prawa administracyjnego. Analizując okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że w okresie, który podlega ocenie Sądu toczyło się postępowanie zmierzające do przekwaterowania S. C. wraz ze wszystkimi zamieszkałymi w kwaterze przy ulicy [...] [...] osobami do kwatery zastępczej w związku z nieuiszczeniem czynszu i opłat z tytułu zajmowania osobistej kwatery stałej. [...] czerwca 2002 r. organ poinformował S. C. o zaległościach czynszowych i przedstawił mu propozycję ugodowego uregulowania zadłużenia. Pismem z [...] lipca 2002 r. S. C. propozycję ugody odrzucił i zwrócił się o przekwaterowanie do mniejszej kwatery o niższym standardzie. Pismem z [...] września 2002 r. organ zwrócił się do S. C. czy przyjmuje wskazaną kwaterę zastępczą zlokalizowaną przy ul. [...] m. [...]. Pismo to do wiadomości zostało przesłane skarżącej, która wówczas zaczęła formułować swoje roszczenia wobec Agencji. S. C. odmówił przyjęcia wskazanej kwatery, natomiast skarżąca pismem z [...] października 2002 r. zwróciła się o przydzielenie mieszkania dwupokojowego o takim samym standardzie w jakim zamieszkuje obecnie. Pismem z [...] listopada 2002 r., a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, organ odpowiedział skarżącej wskazując, że rozkwaterowanie rozwiedzionych małżonków możliwe jest tylko we własnym zakresie, zaś Agencja nie ingeruje w warunki ustalone przez byłych małżonków. Jednocześnie organ podał, że głównym użytkownikiem kwatery jest S. C., do którego będzie kierowana korespondencja dotycząca spraw mieszkaniowych. Nadto zaznaczył, że dalsze zajmowanie kwatery przy ul. [...] jest uzależnione od uregulowania zadłużenia czynszowego. Pismem z [...] grudnia 2002 r. skarżąca ponowiła swoją prośbę o przydział dwupokojowego mieszkania, zaznaczając że nie odpowiada jej standard proponowanego mieszkania przy ulicy [...]. Organ [...] grudnia 2002 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. [...] stycznia 2003 r. wobec nieskuteczności działań windykacyjnych, organ wydał decyzję przydziału kwatery zastępczej położonej przy ulicy [...] m. [...], którą utrzymał w mocy decyzją z [...] marca 2003 r. po rozpatrzeniu odwołania S. C. [...] czerwca 2003 r. wydana została decyzja wzywająca S. C. do zwolnienia kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] do [...] lipca 2003 r. i przeniesienia się do kwatery zastępczej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Od tej decyzji, [...] lipca 2003 r. odwołała się skarżąca, która ponownie wniosła o przydział jako głównemu najemcy mieszkania dwupokojowego, do którego mąż nie będzie miał jakichkolwiek praw, wskazując, że mąż nie wyraził zgody na zamianę mieszkania. Decyzją z [...] września 2003 r. organ utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem z 23 listopada 2005 r., I SA 2382/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę L. C. oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2007 r., I OSK 439/06, oddalił skargę kasacyjną, uznając jednak, że skarżąca nie była uprawniona tak do składania odwołania od decyzji z [...] czerwca 2003 r., jak i skargi na decyzję z [...] września 2003 rok w. W ocenie NSA tylko S. C. jest uprawniony do podejmowania czynności w sprawie przyznanej kwatery. [...] listopada 2003 r. skarżąca odmówiła podpisania ugody związanej ze spłatą należnego czynszu, informując organ, że zaległy czynsz spłaci dopiero wówczas, gdy mieszkanie zostanie jej przydzielone. [...] maja 2004 r. skarżąca ponowiła wniosek o zamianę mieszkania przy ul. [...] [...] na mieszkanie mieszczące się przy ul. [...] m. [...]. Wniosek taki sformułowała także w piśmie z [...] maja 2004 r. kierowanym do Dyrektora Departamentu Prawnego MON i podtrzymała w piśmie z [...] czerwca 2004 r. Odpowiadając na kolejną prośbę dotyczącą przydziału lokalu mieszkalnego organ, wyjaśniając skarżącej regulację art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP podał, że przydzielenie jej oddzielnego lokalu mieszkalnego byłoby ominięciem ww. przepisu, ponownie wskazując, że jedynym możliwym rozwiązaniem powstałego problemu mieszkaniowego po orzeczonym rozwodzie jest - stosowanie do art. 28 ust. 5 ww. ustawy - dokonanie rozkwaterowania we własnym zakresie. 1 lipca 2004 r. nastąpiła omawiana wcześniej zmiana stanu prawnego. Podsumowując, działania podejmowane przez organ w związku z roszczeniami kierowanymi do tego organu przez skarżącą - zdaniem Sądu - nie pozwalają na uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Rzeczą najistotniejszą w sprawie - na co Sąd zwrócił uwagę na wstępie - jest okoliczność, że organ, wobec braku podstawy materialnoprawnej nie mógł uwzględnić żądania skarżącej przydziału czy też zamiany kwatery (lokalu mieszkalnego). Inaczej mówiąc nie mógł wydać decyzji załatwiającej merytorycznie wniosek skarżącej o przydział lokalu. Do rozważenia pozostaje kwestia czy organ nie powinien umorzyć postępowania, ale dla oceny przewlekłości organu nie ma ona zasadniczego znaczenia. Ważne bowiem jest to, że w sprawie nie mogło dojść do wydania merytorycznej decyzji, rozstrzygającej co do istoty sprawy. Analiza czynności podejmowanych przez organ pozwala na uznanie, że działania organu byłyby skoncentrowane, nie były pozorne, ale odnoszące się do sedna problemu. Organ wielokrotnie informował skarżącą o sytuacji prawnej w jakiej się znalazła, podając treść przepisów i dokonując ich interpretacji, którą należy zasadniczo uznać za poprawną. Okoliczność, iż skarżąca oczekuje od organu podjęcia innych działań, nie może zdyskredytować czynności przez ten organ podejmowanych. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że winę za jej bezdomność ponosi organ, który celowo i z premedytacją zwlekał z rozwiązaniem sprawy mieszkaniowej w trybie art. 28 ust. 5 ww. ustawy. Skarżąca i jej były mąż nie dokonali zamiany kwatery przy ulicy [...] we własnym zakresie, jak się wydaje z uwagi na brak woli ze strony obojga byłych małżonków, co jednak nie może obciążać organu. Skarżąca z pełną świadomością, już po zmianie przepisów, zrezygnowała z możliwości wynajmu lokalu na podstawie art. 29 ww. ustawy, co organ wielokrotnie proponował, wskazując szereg lokali, które mogłyby być skarżącej wynajęte. Wreszcie zauważyć należy, że wprawdzie skarżąca musiała opuścić kwaterę przy ulicy [...] [...] w wyniku realizacji obowiązku zwolnienia tej kwatery, to jednak przekwaterowanie nastąpiło do kwatery zastępczej. Odmowę zamieszkania w kwaterze zastępczej należy zaliczyć do swobodnych decyzji skarżącej. Zarzuty skarżącej, które odwołują się do poczucia krzywdy z powodu nieliczenia się przez organy z jej sytuacją życiową, pozostają bez wpływu na sądową ocenę działań organu. Organ może działać tylko w granicach i na podstawie przepisów prawa. Brak podstawy materialnoprawnej wykluczał możliwość rozpoznania wniosku skarżącej, co w konsekwencji oznacza, że organowi nie można postawić skutecznego zarzutu przewlekłości. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.