II SAB/Op 47/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności, załatwiającej wniosek A. W. z dnia 8 lipca 2015 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z jego wnioskiem z dnia 8 lipca 2015 r. - złożonym drogą elektroniczną - w postaci kopii odwołań wniesionych przez Tauron Dystrybucja S.A. od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych nr [...] z dnia 8 czerwca 2015 r., oraz nr [...] z dnia 24 marca 2015 r. W skardze zawarto ponadto wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Strona w motywach skargi wyjaśniła, że po złożeniu przedmiotowego wniosku otrzymała od organu pismo z dnia 16 lipca 2015 r żądające wykazania, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po czym w dniu 24 lipca 2015 r. uzyskała wyjaśnienie, że wnioskowana informacja nie może być udzielona z uwagi na urlopy członków Kolegium. W przekonaniu skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyla się od udzielenia informacji publicznej, posługując się argumentami, które nie przystoją jednostce publicznej, co dodatkowo ma zniechęcić wnioskodawcę do ubiegania się o dostęp do informacji publicznej i powoduje, że obywatel traci zaufanie do takiej jednostki. Skarżący podniósł, że pismo odwlekające na ponad 6 tygodni udzielenie odpowiedzi z uwagi na urlopy członków Kolegium, jeszcze bardziej pogłębia brak zaufania do organów i rodzi uzasadnione podejrzenie co do kompetencji Kolegium. Zaznaczył, że każda jednostka administracyjna winna udzielać urlopy swoim pracownikom w sposób, który nie dezorganizuje i nie paraliżuje pracy jednostki. Podkreślił, że "zredagowanie i wysłanie dwóch, dość specyficznych pism nie jest bardziej skomplikowane niż skopiowanie i wysłanie dwóch kopii odwołań". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że żądane dokumenty nie mieszczą się w kategorii informacji o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W jego ocenie, żądane dokumenty - kopie odwołań – nie są dokumentami urzędowymi. Nie stanowią zaś informacji publicznej dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał argumentację przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 10/14, Lex 1465652. Reasumując organ stwierdził, że strona wniosła skargę na bezczynność w sytuacji nieprzewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uzasadnia jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność, gdyż nie musi ona być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). W ocenie Sądu, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.) - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 8 lipca 2015 r. wnioskował skarżący. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność organu w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, przy czym w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Kolegium o odrzucenie skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a. Merytoryczna ocena zasadności skargi w sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności określić należy, z jakim żądaniem i do kogo występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy żądanie to stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów powołanej już wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a podmiot, do którego strona się zwróciła jest zobowiązany do udzielenia tejże informacji. W przypadku uznania, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie, możliwe jest przystąpienie do kolejnego etapu, czyli oceny czy zachodzi bezczynność organu. Wyjaśnić przyjdzie, iż do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie nie jest kontestowane. Przechodząc do zarzutów skargi zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu i czy dokumenty te posiada także inny podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły adresatowi konkretnego wniosku do realizowania zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Zatem informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Powracając na grunt wniosku skarżącego przypomnieć wypada, iż wnioskował on o udostępnienie w formie elektronicznej treści odwołań wniesionych przez Tauron Dystrybucja S.A. od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w Nysie nr [...] z dnia 8 czerwca 2015 r. oraz decyzji nr [...], z dnia 24 marca 2015 r. Wobec powiedzianego wyżej zauważyć przyjdzie, że Tauron Dystrybucja S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki, może być ograniczona - stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują - w ocenie Sądu - zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozważania można, zdaniem Sądu, odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej. Wbrew stanowisku Kolegium żądane informacje pozostają w związku z zadaniami wykonywanymi przez ten podmiot, albowiem odnoszą się do instalacji elektroenergetycznej. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wobec powyższego Sąd uznał, że żądane przez A. W. dokumenty, będące w konkretnym stanie faktycznym w dyspozycji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a związane z działalnością przedsiębiorstwa zajmującego się dystrybucją energii elektrycznej, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Dodać należy, że jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzieliło żądanej informacji publicznej, jak też nie wydało wnioskodawcy decyzji o odmowie jej udzielenia, to pozostaje w zwłoce w realizacji ustawowego obowiązku. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu wynikała bowiem z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie, w drugim punkcie wyroku stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. wyrok w niniejszej sprawie został wydany w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów - art. 120 P.p.s.a.