I OZ 522/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] S.A. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 11/14 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. w U. M. w przedmiocie wymierzenia [...] S.A. w L. grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 23 kwietnia 2014 r., II SO/Lu 11/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymierzył [...] S.A. w L. grzywnę w kwocie 500 złotych za nieprzekazanie do sądu skargi [...] sp. z o.o. w U. M. z 18 listopada 2013 r. na bezczynność, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z 18 września 2013 r. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że wyłączną przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., jest nieprzekazanie przez organ skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, który w rozpoznawanej sprawie wynosił 15 dni od daty wpłynięcia skargi do organu. Skarga zaadresowana do [...] S.A. w L. wpłynęła do spółki 25 listopada 2013 r. (k. 7 akt sądowych sprawy II SAB/Lu 139/14). [...] S.A. w L. przekazała Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy 2 kwietnia 2014 r. (k. 3-9 akt sądowych sprawy II SAB/Lu 139/14). Zatem, od 25 listopada 2013 r. rozpoczął się bieg piętnastodniowego terminu do wykonania przez spółkę obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782). Ponieważ termin ten upłynął 10 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany do wymierzenia [...] S.A. w L. grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Grzywna ta ma bowiem charakter mieszany, dyscyplinująco-represyjny, co oznacza, że sąd wymierza ją w razie uchybienia terminu do wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., nawet gdy podmiot zobowiązany dopełnił tego obowiązku przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Ta ostatnia okoliczność nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, to jest czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania Sądowi oraz fakt przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. W zażaleniu na opisane postanowienie [...] S.A. zaskarżyła je w całości, zarzucając naruszenie 1) art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 i § 3 p.p.s.a. poprzez nieuznanie, że zastosowanie przez spółkę autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. zwalniało ją z obowiązku przekazania Sądowi skargi wraz z aktami, gdyż postępowanie skargowe w wyniku autokontroli stało się bezprzedmiotowe; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów podnoszonych przez spółkę w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny; 3) art. 37 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wskazanego przepisu przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji brak odrzucenia wniosku, pomimo tego, że wnioskodawczyni nie uczyniła zadość temu przepisowi; 4) art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuwzględnienie go przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji brak odrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny, pomimo tego, że wnioskodawczyni nie uczyniła zadość temu przepisowi. Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie albo odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, wniesiono o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy zastosowanie przez organ autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. wykonanie przez organ czynności objętych skargą na bezczynność zwalnia ten organ z obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., czyli przekazania Sądowi skargi wraz z aktami?". W odpowiedzi, [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie zażalenia w całości. Podkreśliła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został odebrany 23 września 2013 r., skarga wniesiona została za pośrednictwem organu 18 listopada 2013 r., a 26 listopada organ wysłał pismo do spółki, że nie udostępni żądanych informacji, ponieważ stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, a ponadto takie informacje można uzyskać od organów administracji publicznej. Takie pismo, w ocenie [...] sp. z o.o. nie stanowiło załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. O zastosowaniu trybu autokontroli można mówić dopiero wtedy, gdy organ uwzględni bez jakichkolwiek zastrzeżeń nie tylko wnioski skargi, ale i wszystkie jej zarzuty, w tym także stanowisko prawne (tak NSA w postanowieniu z 10 grudnia 2010 r., II FZ 503/10). Twierdzenie organu o uwzględnieniu skargi w trybie autokontroli jest tym bardziej nieuzasadnione, że wyrokiem z 29 maja 2014 r., II SAB/Lu 139/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę na bezczynność i zobowiązał [...] S.A. do podjęcia czynności. Ponieważ nie można mówić o uwzględnieniu skargi w trybie autokontroli, w sprawie nie wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawierało usprawiedliwionych podstaw. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., czyli (1) nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz (2) przekroczenie 15-dniowego terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Jednocześnie, sam fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do jej wymierzenia na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. Podobnie, przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. np. postanowienia NSA z 29 września 2010 r., II OZ 914/10 oraz z 6 maja 2008 r., II OZ 400/08). W sprawie bezsporne jest że wnosząca zażalenie nie przekazała skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę przed upływem 15 dni od dnia doręczenia jej skargi. Podjęcie działań przez [...] S.A. w L., stanowiące – w ocenie spółki – załatwienie sprawy będącej przedmiotem skargi nie może oznaczać, że to organ decydować będzie, czy zasadne jest nadanie skardze dalszego biegu. Nawet skorzystanie przez organ z uprawnienia do autokontroli, wynikającego z art. 54 § 3 p.p.s.a. nie oznacza automatycznego zwolnienia organu z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 13 maja 2014 r., II OZ 445/14, czy z 14 czerwca 2013 r., I OZ 474/13). Z kolei to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, ponieważ zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Organ przekazujący skargę nie jest również uprawniony do zastępowania sądu administracyjnego w badaniu braków formalnych skargi lub też innych braków przesądzających o jej niedopuszczalności. Z uwagi na powyższe, brak odniesienia się do argumentów [...] S.A. dotyczących art. 54 § 3 p.p.s.a. nie mógł stanowić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych również względów, przedstawione przez wnoszącą zażalenie pytanie nie budzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poważnych wątpliwości, uzasadniających przedstawienia zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Z tego względu zarzut naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. jest niezasadny. Z kolei art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność, a więc przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że grzywna w kwocie 500 zł nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności z uwagi na to, że organ zwlekał z przekazaniem skargi, ale ostatecznie przekazał ją przed wymierzeniem grzywny przez Sąd I instancji. Warto podkreślić, że górna granica grzywny w niniejszej sprawie stanowiła dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2013 r., ponieważ zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.