II SAB/Lu 139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w U. M. na bezczynność "B" Spółki Akcyjnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "B" Spółkę Akcyjną w L. do załatwienia wniosku "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w U.M. z dnia 18 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność "B" Spółki Akcyjnej w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "B" Spółki Akcyjnej w L. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w U. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga U.-R. sp. z o.o. w U. M. na bezczynność P. D. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 18 września 2013 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że w piśmie z dnia 18 września 2013 r. zwróciła się do P. D. S.A. w L. o udostępnienie, w przypadku poprzez przesłanie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach położonych w gminie G. tj. na działkach nr 354 obręb K., 400 obręb K. oraz nr nr 359/1, 355, 10/5, 354, 357/2, 358 usytuowanych w obręb U., 359 obręb K., jak i nr nr 284, 283, 1/10, obręb S. i nr 344/1, nr 344/2 obręb K. W. W odpowiedzi strona otrzymała pismo z dnia 26 listopada 2013 r., w którym Spółka odmówiła udostępnienia jej żądanej dokumentacji, informując, że kserokopie te nie mogą być przesłane z uwagi na fakt, że stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, czyli dotyczą kwestii technologicznych i technicznych posadowienia urządzeń elektroenergetycznych na gruncie. Poza tym ich ujawnienie może - zdaniem P. – wiązać z naruszeniem praw osób trzecich. Strona skarżąca podkreśliła, że mimo upływu ok. 2 miesięcy od złożenia winsoku P. D. S.A. w L. nie udzieliła żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę P. D. S.A. w L. wniosła o jej umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku o umorzenie postępowania P. wskazało, ze postępowanie niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Spółka w dniu 26 listopada 2013r. uwzględniła skargę i dokonała czynności – wydania pisma – decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Spółka wyjaśniła, że wobec tego, że skarżąca nie przedstawiła dowodu na złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia albo w przypadku uznania, że nie ma takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jej skarga była przedwczesna, a zatem niedopuszczalna na tym etapie postępowania co uzasadnia jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Podkreślić należy, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). W związku z powyższym skargę U.-R. Sp. z o.o. uznać należy za dopuszczalną. Oceniając natomiast skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. P. D. S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wyrażonego w piśmie z dnia 18 września 2013 r. Należy wskazać, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi". Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA). Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA). Wobec powyższych rozważań Spółkę P. D. S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Jeżeli do podmiotu objętego regulacją art. 4 u.d.i.p. zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji, lecz żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot ten – aby w sposób prawidłowy załatwić taki wniosek – obowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W takiej sytuacji nie zachodzą podstawy do rozpatrzenia wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295; z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063; z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX nr 78064 oraz postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12, LEX nr 1247152). Z akt sprawy wynika, że P. D. S.A. zareagowała na wniosek skarżącego z dnia 18 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej właśnie w ten sposób, że w piśmie z dnia 26 listopada 2013 r. poinformowała go, iż żądane przez niego dokumenty nie mogą być udostępnione, a nadto stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu pismo to nie uchyliło jednak stanu bezczynności Spółki w przedmiotowej sprawie (który to stan zaistniał wraz z upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku przez skarżącego - art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albowiem argumentacja w nim zawarta, dotycząca charakteru żądanej informacji, jest błędna. Z kolei argumentacja dotycząca objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem odmowa udostępnienia informacji z takiego powodu winna nastąpić w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że przedmiotowe pismo Spółki decyzji administracyjnej nie stanowi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się bowiem cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera jednego z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko Spółki, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Odnosząc się do kwestii charakteru żądanych przez stronę skarżącą informacji należy przypomnieć, że przedmiotem jej żądania były kserokopie dokumentacji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych na jej działce, a zatem decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji przedmiotowych linii. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy m.in. decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188). Decyzje administracyjne oraz inne dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do lokalizacji, budowy, czy też przebudowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sadów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Wobec uznania, że Spółka P. D. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącej Spółki z dnia 18 września 2013 r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić stronie skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Gdyby zaś Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem strony dokumentami, wówczas winna w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawców na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). W tym miejscu wypada jednak zaznaczyć, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę U.-R. Sp. z o.o. w U. M. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał P. D. S.A. w L. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 18 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a