III OSK 2992/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. i A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 531/19 w sprawie ze skargi M.P. i A.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanej budowy stawu ziemnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. i A.P. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2019 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanej budowy stawu ziemnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu zgłoszenia skarżących, wniósł sprzeciw w sprawie prowadzenia działań polegających na budowie ziemnego, kopanego stawu rekreacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą, przylegającego do rzeki Jeziorki, na działkach o nr ewid. [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 118 ust. 7 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.) W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że realizacja planowanego przedsięwzięcia wiąże się z naruszeniem zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59 Wojewody Mazowieckiego z 30 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Rzeki Jeziorki (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 136, poz. 4209 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 59). Wprowadza on zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). W ocenie organu I instancji, realizacja przedsięwzięcia może także naruszyć zakaz z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 59, dotyczący zmiany stosunków wodnych. Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzją z [...] maja 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 88 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Dla tego rodzaju przedsięwzięć wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (decyzji środowiskowej). W tej sprawie Wójt Gminy Pniewy decyzją z [...] marca 2018 r. stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie projektowanego stawu ziemnego. Powyższe nastąpiło pomimo opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z Warszawie z [...] lutego 2018 r., w której stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko W ocenie organu odwoławczego realizacja przedsięwzięcia będzie również związana z naruszeniem zakazu wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 59. Wykopanie stawu ziemnego zaplanowano w pobliżu rzeki Jeziorki, a działki przeznaczone pod jego budowę stanowią nieużytki rolne pokryte roślinnością trawiastą. Staw będzie napełniony wodami rzeki Jeziorki. Realizacja tak dużego obiektu spowoduje zmianę kierunku spływu wód powierzchniowych, a to w konsekwencji doprowadzi do osuszenia okolicznych działek użytkowanych rolniczo oraz łąk. Budowa zbiornika wodnego wpłynie na lokalne stosunki wodne panujące na danym terenie oraz zmianę reżimu hydrologicznego. Wykopanie zbiornika o tak dużym rozmiarze doprowadzi do osuszenia terenów sąsiadujących z terenem przedsięwzięcia. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności uznał za niezasadny zarzut skarżący podnoszących wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Podstawę decyzji stanowił bowiem art. 118 ust. 7 pkt 2 u.o.p. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że całkowita powierzchnia zagospodarowania ma wynieść 2,65 ha, a obecnie działki przeznaczone pod budowę stawu stanowią nieużytki rolne porośnięte roślinnością trawiastą. Zgodnie z treścią zgłoszenia, przedmiotowy staw będzie zasilany głównie wodami opadowymi i gruntowymi, a uzupełnienie wymaganego stanu wody będzie następowało wodami rzeki Jeziorki. Staw będzie pełnił funkcję odbiornika nadmiaru wód gruntowych i powierzchniowych z przyległych terenów, funkcję małej retencji oraz funkcję rekreacyjną, po jego zagospodarowaniu. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 88 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na realizacji zbiorników wodnych lub stawów, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na terenach gruntów innych niż orne znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy środowiskowej lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Przedsięwzięcie planowane jest na obszarze chronionego krajobrazu Dolina Rzeki Jeziorki, a więc będzie stanowić przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt Gminy Pniewy decyzją z [...] marca 2018 r. stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Oznacza to, że nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje naruszenie zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59. Ponadto realizacja przedsięwzięcia spowoduje naruszenie zakazu z § 3 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu podnoszącego naruszenie art. 16 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wskazali na związanie decyzją Wójta Gminy Pniewy z [...] marca 2018 r. W ocenie Sądu I instancji, art. 118 ust. 1 u.o.p. jest przepisem o bardzo szczególnym charakterze i stanowi odrębną podstawę prawną do wydania samodzielnej decyzji poprzedzającej proces budowlany, w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót z zakresu gospodarki wodnej, na obszarach o szczególnych wartościach przyrodniczych. Realizacja przedsięwzięcia planowana jest na obszarze chronionego krajobrazu Rzeki Jeziorki, a więc obszaru obejmującego tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach. Na tym obszarze zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz dokonywania zmian stosunków wodnych. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii hydrologa na okoliczność, że przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem, które może potencjalnie oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 118 ust. 7 pkt 1 u.o.p. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Polegało to na nieprawidłowym uznaniu, że organ mógł skutecznie wnieść sprzeciw na podstawie art. 118 ust. 7 pkt 1 u.o.p., ponieważ nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepis art. 118 ust. 7 pkt 1 u.o.p. przewiduje możliwość wniesienia sprzeciwu tylko jeśli zgłoszenie dotyczy działań objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tego rodzaju decyzja nie została wydana. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 118 ust. 7 pkt 2 u.o.p. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Polegało to na nieprawidłowym uznaniu, że organowi I instancji przysługiwało prawo do wniesienia sprzeciwu, ponieważ planowane przedsięwzięcie będzie naruszać przepisy dotyczące form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 i 7-9 u.o.p. W ocenie skarżących, planowane przedsięwzięcie nie narusza przepisów dotyczących ochrony przyrody, które powołuje organ, w szczególności nie narusza art. § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59, jak i § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi, pomimo rażącego naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej. Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w związku z "art. 76" oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi przez Sąd I instancji, pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Po piąte, art. 151 p.p.s.a. w związku art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz z a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez "wzbudzenie u skarżących poczucia braku zaufania do organów władzy publicznej", wywołanego utrzymaniem przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych. Po szóste, art. 106 § 3 p.p.s.a. z powodu oddalenia przez Sąd I instancji wniosku zawartego w skardze o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii hydrologa. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59 przez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w związku z tym, że nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59 zostanie naruszony. Po drugie, § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 59 przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie naruszy zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. Po trzecie, art. 24 ust. 3 u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie z powodu uznania, że z uwagi na brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko skarżący nie wykazali braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii hydrologa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zgodnie z art. 118 ust. 7 u.o.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy działań objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a ta decyzja nie została wydana (pkt 1) lub prowadzenie działań objętych zgłoszeniem narusza przepisy dotyczące form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 i 7-9, lub obrębów ochronnych wyznaczonych na podstawie ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (pkt 2). Norma z art. 118 ust. 7 u.o.p. przewiduje zatem dwie odrębne przesłanki wniesienia sprzeciwu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W tej sprawie organ jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 118 ust. 7 pkt 2 u.o.p. i do tej też przesłanki odnosił się Sąd I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja środowiskowa została w tej sprawie wydana. Decyzją z [...] marca 2018 r. Wójt Gminy Pniewy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stwierdzając jednocześnie, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 88 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie orzekł, że organ mógł skutecznie wnieść sprzeciw na podstawie art. 118 ust. 7 pkt 1 u.o.p. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie opierają się na nieznajdującym potwierdzenia w aktach sprawy założeniu, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja została wydana na podstawie art. 118 ust. 7 pkt 1 p.o.ś. W ocenie skarżących wynika to z tego, że organ powołał się na decyzję środowiskową, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, podczas gdy w toku toczącego się w tym przedmiocie postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyraził opinię, w której stwierdził konieczność przeprowadzenia takiej oceny. Okoliczność ta została podniesiona w zaskarżonej decyzji w kontekście nie przesłanki z art. 118 ust. 7 pkt 1 u.o.p., ale jako podstawa do dokonania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oceny wpływu przedsięwzięcia na formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 118 ust. 7 pkt 2 ustawy środowiskowej. Decyzja środowiskowa przesądza ponadto, że przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko, a więc, że może być ocenione w kontekście zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59. Ponadto, nawet jeżeli zaskarżona decyzja zostałaby wydana na podstawie art. 118 ust. 7 pkt 2 u.o.p. (co nie miało miejsca), to oznaczałoby to co najwyżej, że została wydana na podstawie niewłaściwej wykładni tego przepisu lub też na skutek jego błędnego zastosowania przez organ. Nie oznaczałoby to natomiast, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 118 ust. 7 pkt 1 u.o.p. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., także w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wydanie decyzji na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej oznacza wydanie decyzji na skutek niewłaściwego zastosowania danego przepisu, a nie wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy powołały się na naruszenie dwóch zakazów z rozporządzenia nr 59. Na omawianym obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się bowiem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59) oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 59). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pierwszy z powołanych przepisów tj. § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59 będący powtórzeniem art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p., nie uzasadniał zgłoszenia sprzeciwu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Jak już wyżej wskazano, przesłanką zgłoszenia sprzeciwu jest naruszenie przepisów dotyczących form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 i 7-9 u.o.p. Norma z art. 6 ust. 1 u.o.p. stanowi katalog form ochrony przyrody. Jedną z form ochrony przyrody jest obszar chronionego krajobraz (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.), a rozporządzenie nr 59, wydane z upoważnienia ustawowego z art. 23 ust. 2 u.o.p. jest niewątpliwie aktem prawnym dotyczącym formy ochrony przyrody. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, przedsięwzięciami znacząco oddziałującymi na środowisko są przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko (ocena obligatoryjna) oraz przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisku (ocenia fakultatywna). Nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, chociaż właściwy organ odstąpił od przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko (decyzja środowiskowa z [...] marca 2018 r.). Okoliczność, że tego rodzaju ocena nie została przeprowadzona nie ma jednak wpływu na kwalifikację prawną tego przedsięwzięcia oraz w konsekwencji na objęcie go zakresem zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59. Zakaz przewidziany w tym przepisie obejmuje bowiem nie tylko przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko lub przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, wobec których przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, ale wszystkie przedsięwzięcia w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Z treści decyzji środowiskowej z [...] marca 2018 r. wynika, że planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje na środowisko oraz formy ochrony przyrody w stopniu uzasadniającym przeprowadzenie oceny jego oddziaływania na środowisko. Natomiast nie wynika z tej decyzji, że przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. W tej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organy pominęły jednak, że zgodnie z art. 24 ust. 3 u.o.p., zakaz, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (a więc zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59), nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Skoro zatem możliwe jest odstępstwo od omawianego zakazu, jeżeli na skutek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko właściwy organ stwierdzi brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, to tym bardziej jest możliwe odstępstwo od tego rodzaju zakazu, jeżeli z tych samych powodów właściwy organ odstąpi od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ubocznie należy zauważyć, że w decyzji z [...] marca 2018 r. wskazano, że istnieje podstawa do odstąpienia od zastosowania zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59, przewidziana w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59, nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Kwestia ta nie została jednak szerzej wyjaśniona, a w szczególności nie wskazano, która z przesłanek odstąpienia od zakazu znajduje zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto dokonując oceny tej okoliczności prawnej w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wskazane wyżej odstępstwo od zakazu nie miało zastosowania w tej sprawie. W konsekwencji zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 59, jak i zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 u.o.p. zasługiwały na uwzględnienie, ale w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wynika to z tego, że jako drugi z zakazów uzasadniających wniesienie sprzeciwu organy wskazały w tej sprawie zakaz z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 59. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. Organy przedstawiły szczegółowe uzasadnienie dla przyjęcia stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia naruszy stosunki wodne na tym terenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie jest organem wyspecjalizowanym, dysponującym stosowną wiedzą i przede wszystkim stosownymi wiadomościami specjalnymi w zakresie objętym właściwością rzeczową tego organu. Natomiast prywatny dokument w postaci opinii hydrologa skarżący złożyli dopiero na etapie postępowania przed Sądem I instancji, a więc dowód ten nie mógł podlegać ocenie w postępowaniu administracyjnym. Z kolei postępowanie dowodowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów, ponieważ sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które pozwoliłyby na merytoryczną ocenę tego rodzaju dowodu. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo odmówił dopuszczenia dowodu z przedłożonej przez skarżących opinii hydrologa, ponieważ ocena tego dokumentu w zakresie żądanym przez skarżących nie była możliwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny również odmówił dopuszczenia tego dowodu, ponieważ nie mógł mieć on wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Niezależnie od powyższego, nawet analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że realizacja przedsięwzięcia nie tyle nie zmieni stosunków wodnych, co zmieni te stosunki w inny sposób niż to przewiduje organ (zamiast osuszenia przyległych terenów dojdzie do ich nawodnienia). Oznacza to, że w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy były uprawione do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 118 ust. 7 pkt 2 u.o.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 59. To z kolei oznacza, że zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 118 ust. 7 pkt 2 u.o.p. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Dotyczy to również zarzutu podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji nie można również stwierdzić naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez "wzbudzenie u skarżących poczucia braku zaufania do organów władzy publicznej". Po trzecie, z powyższych rozważań wynika również, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z "art. 76" oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Kontrola działalności organu w tym zakresie była prawidłowa, ponieważ brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.