II SA/Sz 758/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania W. M. (dalej "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] lipca 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła w trybie art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n. o przyznanie odszkodowania na jej rzecz w związku z pozbawieniem praw do nieruchomości zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego w K. i jego podziału na działki budowlane stanowiącej własność M. M. (spadkodawcy wnioskodawczym), oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 9.933 m2, położonej w obrębie [...] miasta K., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadził księgę wieczystą nr [...]. We wniosku zaznaczyła, że do dnia dzisiejszego osobom uprawnionym nie zostało przyznane i wypłacone jakiekolwiek odszkodowanie z tytułu odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z [...] lipca 2017 r. oraz z dnia [...] września 2017 r. Prezydent poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni, że rozpatrzenie żądania nastąpi po otrzymaniu stanowiska Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego skarżąca wystąpiła z ponagleniem na bezczynność ww. organu, które w postanowieniu z dnia [...] Wojewoda uznał za uzasadnione, jednocześnie stwierdzając, że sprawa winna zostać załatwiona do 31 stycznia 2018 r. Decyzją z [...] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda w dniu [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 380/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Według sądu, przyjęcie prawa własności w badanej sprawie stanowiło wywłaszczenie w rozumieniu przepisów Konstytucji, a skoro tak, to nie ulega wątpliwości, że nie mogło się odbyć bez słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. W konsekwencji należało przyjąć, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma w niniejszej sprawie zastosowanie, gdyż obejmuje także stany zaistniałe przed dniem wejścia w życie u.g.n. (tj. przed 1 stycznia 1998 r.). Sąd mając na uwadze, że odszkodowania w dacie wywłaszczenia następowało na podstawie algorytmu przewidzianego w art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a same odszkodowania były wypłacane na podstawie wykazów odszkodowań za grunty przejęte, wskazał, że rzeczą organu było w pierwszej kolejności ustalenie, czy taki wykaz został sporządzony, a w przypadku braku możliwości pozyskania tego dokumentu, skorzystanie z innych środków dowodowych - w tym ustalenie, czy pozostałym osobom objętym zarządzeniem ustalono odszkodowanie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za nieruchomość położoną w K. przy ulicy [...], obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K., oznaczoną jako działki ewidencyjne ni- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], przejętą przez Skarb Państwa od M. M. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego w K. i jego podziału na działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 10, poz. 74). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w Urzędzie Miasta, Archiwum Państwowym w K. oraz aktach ksiąg wieczystych nie odnaleziono dokumentacji finansowej dotyczącej odszkodowań za nieruchomości objęte ww. zarządzeniem. Również w Sądzie Rejonowym w K. w okresie od listopada 1974 r. do końca 1976 r. nie toczyły się żadne sprawy z udziałem osób wymiennych w zarządzeniu, zaś Poczta Polska SA Centrum Obsługi Finansowej Sekcja Reklamacji Transakcji Krajowych i Zagranicznych oraz Bank Polski SA w W. I Oddział w K. oświadczyły, że nie posiadają dokumentów z ww. lat. Następnie organ przytoczył zeznania świadka A. W., której nieruchomość została objęta ww. zarządzeniem, ówczesnych pracowników Zarządu Gospodarki Terenami w K. (T. S. i G. B.), a także zeznania H. M. (synowej M. i J. M.). Ponadto na podstawie kwerendy dokumentów przekazanych do archiwum przez [...] Urząd Wojewódzki w S. Delegatura w K. z lat 1974-1981 ustalił znikomą ilość skarg z obszaru odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co zdaniem organu świadczy o tym, że pracownicy administracji wykonywali swoje obowiązki prawidłowo. Organ podkreślił, że ww. pracownicy planowali wydatki związane z wykupem/wywłaszczeniem gruntów, zlecali biegłym oszacowanie wywłaszczanych nieruchomość, ustalali odszkodowania i je wypłacali. Podejmowali więc wszelkie działania zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Ponadto ówczesny system ścisłego nadzoru i kontroli sposobu oraz terminowości załatwienia spraw przez organy i instytucje partyjne powodował, że ewentualne ujawnione nieprawidłowości były eliminowane. Wobec powyższego organ za niewiarygodne uznał twierdzenia skarżącej, że M. M. żadnego odszkodowania nie otrzymała. Zaznaczył, że nastawienie świadka H. M., jako osoby zaangażowanej w sprawę wywłaszczenia działek M. M., która w roku 1984 r. nie miała niekorzystnej opinii o tego typu działaniach Państwa, wskazuje, iż za wywłaszczenie przedmiotowych działek właścicielka musiała otrzymać odszkodowanie. Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji wskazując na naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 64 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. podniosła, że organ I instancji bezzasadnie i niesłusznie przyjął, że M. M. musiała otrzymać odszkodowanie. Wojewoda uznając odwołanie za nieuzasadnione wyjaśnił, że na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na rzecz Skarbu Państwa przejęto z mocy prawa nieruchomość stanowiącą dotychczasową własność M. M., oznaczoną jako działki budowlane o numerach: [...], [...], [...], [...]- [...]. M. M. pozostała właścicielką działki nr [...], natomiast członkom jej rodziny, tj. A. i H. M. nadano działkę nr [...]. M. M. zmarła [...] kwietnia 1981 r., a spadek po niej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K., nabyła w całości wnuczka W. J. M.. Stosownie do oceny prawnej zwartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r. w sytuacji, w której nie ustalono i nie wypłacono odszkodowania za grunty przejęte w trybie ww. ustawy, nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jednakże w ocenie organu odwoławczego całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie przemawia za odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organ II instancji podkreślił, że oczywistym jest, iż w sprawie, w której strona po upływie 40 lat od przejęcia nieruchomości, występuje z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania, pojawiają się ograniczenia dowodowe wynikające chociażby z przepisów dotyczących archiwizacji i przechowywania oraz brakowania dokumentów. W sytuacji, kiedy dowodów na wypłatę odszkodowania nie odnaleziono, tj. w Urzędzie Miejskim w K. z uwagi na obowiązujące urząd przepisy dotyczące przechowywania dokumentów finansowych albo w Poczcie Polskiej z uwagi na zniszczenie dokumentów przekazowych starszych niż te z 2011 r. - nie można wywieść wniosku, że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone. Pisma pozyskane z tych instytucji potwierdzają co prawda okoliczność, że nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęte w następstwie zarządzenia z dnia [...] nieruchomości, to jednak nie stanowią dowodu na to, że takie dokumenty nie istniały. Szczególne znaczenie w zebranym materiale dowodowym mają zeznania świadka A. W., które zdaniem organu odwoławczego w istotny sposób uprawdopodobniają, że odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie przedmiotowego zarządzenia były ustalane i wypłacane. Organ podkreślił, że rozpoznając przedmiotową sprawę, nie ocenia poprawności i prawidłowości ustalonego odszkodowania na rzecz osób, których grunty obejmowało zarządzenie z dnia [...] Istotą w pozyskaniu dowodów w tym zakresie był jedynie sam fakt ustalenia i wypłacenia odszkodowania, a takie - zdaniem świadka, było ustalone i wypłacone. Okoliczność, że świadek oświadczyła, iż nie ma wiedzy czy inne osoby wywłaszczone otrzymały odszkodowanie, nie może świadczyć o tym, że odszkodowania nie ustalono. Przedstawiona argumentacja odwołania wybiórczo odnosi się do zeznań świadka E. R., która mimo że nie pamięta wszystkich właścicieli nieruchomości wywłaszczonych i nie zajmowała się sprawami wywłaszczeniowymi, to jednak pamięta, że takie sprawy były prowadzone. Świadek zeznała, że sprawami odszkodowań zajmowała się jedna osoba (jej miejsca pobytu nie udało się ustalić), która zlecała operaty i przedstawiała dokumenty głównej księgowej do wypłaty, a wypłaty odszkodowania dokonywała główna księgowa. Całokształt tych zeznań wskazuje, że odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane były ustalone i wypłacane, nie można więc na ich podstawie uznać, że odszkodowanie dla M. M. nie zostało ustalone i wypłacone. Nie bez znaczenia też pozostają dokumenty znajdujące się aktach księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność J. O., gdyż świadczą o tym, że organy administracji usuwały niezgodności zaistniałe pomiędzy stanem faktycznym a stanem prawnym nieruchomości powstałe w wyniku pozyskiwania terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Z dokumentów tych wynika również, że wywłaszczenie nie mogło się odbyć bez ustalenia należnego odszkodowania, na co dowodem jest sporządzenie operatu szacunkowego jeszcze przed zmianą stanu prawnego nieruchomości. Również niepodnoszenie w pismach przez wywłaszczoną kwestii ustalenia i wypłaty należnego jej odszkodowania, może świadczyć o zrealizowaniu przez organ tego zobowiązania. Organ II instancji odmówił wiarygodności zeznaniom świadka H. M., z których to wynika, że odszkodowanie nie było wypłacone. Zaznaczył, że świadek jest osobą spokrewnioną z W. M. (jest matką strony) inicjatorem złożenia wniosku, co mogło wpłynąć na treść złożonych przez nią zeznań. Poza tym zeznania nie zostały poparte dowodami i w związku z tym nie można ich zweryfikować. Natomiast zestawienie treści zeznań świadka z pozostałymi dowodami naświetlającymi okoliczności sprawy, tj. zeznaniami A. W. i E. R. czy aktami księgi wieczystej nr [...], pozwalają na przyjęcie, że stoją one w sprzeczności z zebranym w przedmiotowej sprawie materiałem dowodowym. W ocenie organu II instancji, pośredni dowód na ustalenie i wypłatę odszkodowania może stanowić fakt ustalony przez Sąd Rejonowy w K., że w okresie od listopada 1974 r. do końca 1976 r. nie toczyły się sprawy o złożenie do depozytu z udziałem nie tylko M. M., ale również pozostałych dotychczasowych właścicieli objętych ww. zarządzeniem Prezydenta. Skoro takie sprawy się nie toczyły, można uznać, że odszkodowania były ustalane i wypłacane wywłaszczonym i nie było potrzeby prowadzenia spraw, bowiem wywłaszczeni nie odmawiali przyjęcia odszkodowań. Z dostępnych organowi odwoławczemu informacji wynika, że liczba wniosków o wypłatę i ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejmowane na rzecz Skarbu Państwa w latach 70-tych ubiegłego wieku jest znikoma. Może to dowodzić, że organy administracji ówcześnie w sposób prawidłowy realizowały procedury odszkodowawcze - odszkodowania były ustalane i wypłacane wywłaszczonym. Jest bowiem mało prawdopodobne, aby organy administracji traktowały obywateli wybiórczo i ustalały odszkodowanie tylko w stosunku do części wywłaszczonych. Organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. Podkreślił, że pełnomocnik skarżącej pominął § 2 art. 81a k.p.a., który to ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a zawiera wyłączenia względem § 1. W postępowaniach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie przepisów już nieobowiązujących (w latach 70-tych ubiegłego wieku), mimo że nie ma konkretnej normy prawnej wskazującej na dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku, to jednak na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów co najmniej uprawdopodobniających nieustalenie odszkodowania. Niewątpliwie ponowne ustalenie odszkodowania i jego wypłata mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionych wydatków budżetu państwa, a zastosowanie wyłączenie przepisu art. 81a § 1. k.p.a., doprowadziłoby do naruszenia § 2 pkt 2 i 3 tego przepisu. Według organu II instancji, w świetle całokształtu materiału dowodowego, zebranego w tak ograniczonych warunkach, nie sposób stwierdzić, aby odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości nie zostało ustalone i wypłacone, a co za tym idzie, należało odmówić ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze kwestowanej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu, 2) art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, jak również zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, 3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i podjęcie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania, podczas gdy w mocy i w obrocie prawnym pozostaje zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] pozbawiające prawa własności poprzedniczkę prawną skarżącej, a nigdy nie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania, wydania wykazu odszkodowań, a przede wszystkim do faktycznej wypłaty odszkodowania, w szczególności dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci: a) zeznań świadka A. W., a mianowicie pominięcie, że: - nie zgadza się wskazywana przez świadka kwota [...]zł z tytułu odszkodowania w stosunku do powierzchni wywłaszczonych działek, - do rzekomej wypłaty odszkodowania doszło na rzecz osób nieuprawnionych - teściów A. W., - ww. nie widziała dokumentu o ustaleniu odszkodowania ani nie otrzymała z tego tytułu pieniędzy, - doszło do błędnej oceny tych zeznań, w których oświadczyła, że nie ma wiedzy, czy inne osoby wywłaszczone otrzymały odszkodowanie, b) zeznań świadka H. M., a mianowicie: - bezzasadne uznanie tych zeznań za niewiarygodne, - pominięcie, że wynika z nich wprost, iż M. M. wiedziała o zabraniu działek i narzekała, iż nie otrzymała żadnego odszkodowania, - pominięcie, że w toku tych zeznań ww. potwierdziła, iż jest pewna, że M. M. żadnego odszkodowania nie otrzymała - gdyby je otrzymała, to podzieliłaby się nim ze swoim synem i synową, c) oświadczenia H. M. z dnia [...] czerwca 2017 r., z którego wynika, że M. M. za zabrane działki żadnego odszkodowania nie otrzymała, d) dokumentów przekazanych przez [...] Urząd Wojewódzki w S. Delegatura w K. z lat 1974 -1981- wbrew stanowisku organu, fakt że w 1976 r. odnotowano 3 skargi dotyczące odszkodowań za grunty przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, sprzedaży i kupna nieruchomości w żaden sposób nie świadczy o tym, że pracownicy administracji zajmujący się tego typu sprawami swoje obowiązki wykonywali prawidłowo, a nadto, że obowiązywał wówczas system ścisłego nadzoru i kontroli sposobu oraz terminowości załatwiania spraw przez organy administracji państwowej e) rewizji H. M. od wpisu dotyczącego zmiany właściciela nieruchomości, wobec zupełnego pominięcia, że rewizja pochodzi z 1984 r. i dotyczy innej nieruchomości, tj. ogrodu przy domu, f) pisma J. O. z dnia [...] grudnia 1976 r. dotyczącego niezgodności w zakresie powierzchni nieruchomości pozostałej w jej władaniu po przejęciu przez Państwo - z którego wprost wynika, że zarówno organ I jak i II instancji błędnie przyjmuje, że pracownicy administracji swoje obowiązki wykonywań prawidłowo i obowiązywał wówczas system ścisłego nadzoru i kontroli sposobu oraz terminowości załatwiania spraw przez organy administracji państwowej, 5) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego zupełne pominięcie, tj. rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącej, podczas gdy występowały w sprawie niedające się usunąć wątpliwości do stanu faktycznego - organ II instancji bezzasadnie i niesłusznie przyjął, że M. M. musiała otrzymać odszkodowanie, podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów (nawet pośrednich) potwierdzających, iż zostało ono wypłacone, w szczególności, że: - w urzędzie, archiwum jak w aktach ksiąg wieczystych (poza KW nr [...]) nie odnaleziono dokumentacji finansowej, w tym wykazów do wypłaty, dotyczącej ustalenia oraz wypłaty odszkodowań za nieruchomości objęte zarządzeniem Prezydenta Miasta K., - z informacji udzielonych przez Sąd Rejonowy w K. wynika, iż w okresie od listopada 1974 r. do końca 1976 r. nie toczyły się sprawy z udziałem osób wymienionych w zarządzeniu, - Poczta Polska SA poinformowała, że nie jest możliwe udzielenie informacji o przekazach pieniężnych z Urzędu Miejskiego w K. w okresie od 13 listopada 1974 r. do końca 1976 r., gdyż w posiadaniu Poczty najstarsze przekazy nadane są od stycznia 2011 r., - Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski S.A. w W. poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentów z okresu od listopada 1974 r. do kwietnia 1981 r. dotyczących zgromadzonych przez M. M. środków finansowych, - w toku zeznań świadek A. W. oświadczyła, że nie ma wiedzy, czy inne osoby wywłaszczone otrzymały odszkodowanie, - w toku zeznań świadek E. R. (pracownik ZGT w K. w latach 1969 - 1991) oświadczyła, że wśród osób, które pamięta z tamtego okresu nie ma M. M., 6) art. 81a § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, jakoby na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki wyłączenia stosowania nakazu rozstrzygania pozostających i niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony określone w art. 81a § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że argumenty skargi nie wnoszą nic nowego do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192), zwanej dalej "u.t.b.j.", prezydia powiatowych rad narodowych ustalały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe (tereny budowlane). Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierały również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). Natomiast w myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarach miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242) prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) podejmowały uchwałę ustalającą: 1) tereny budowlane i ich podział na działki budowlane, 2) szczegółowy zakres oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy urządzeń komunalnych, a co najmniej sieci wodociągowej lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego, dróg (ulic, placów) i sieci elektrycznej, z takim wyliczeniem, aby zakończyć ich budowę najpóźniej w okresie zakończenia budowy domów. Uchwała podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) - § 13 ust. 2 rozporządzenia. Na podstawie art. 2 u.t.b.j. oraz § 13 ww. rozporządzenia, Prezydent Miasta K. wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego w K. i jego podziału na działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne (Dz.Urz. Woj. Kosz. Nr 10, poz. 74). Na cel przewidziany w zarządzeniu przeznaczono teren położony w K. w dzielnicy R. w obrębie ulicy [...] i [...] Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wynika, że na własność Skarbu Państwa przeszły na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. następujące działki budowlane stanowiące własność babci skarżącej M. M.: [...] (powstałe w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha) oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. M. M. stała się właścicielką działki nr [...] o pow. [...] ha natomiast członkom jej rodziny A. i H. M. nadana została działka nr [...] o pow. [...] ha (powstała w wyniku podziału działki nr [...]). Działka nr [...] została objęta zarządzeniem omyłkowo zamiast działki [...] podzielonej następnie na działki [...] i [...]. Wniosek skarżącej o wypłatę odszkodowania obejmował działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 9933 m2, dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...]. W tym miejscu przypomnieć należy, że sprawa o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomości była przedmiotem rozpoznania sądu w związku ze skargą na decyzję Wojewody z dnia [...] który uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 380/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia sąd za nietrafny uznał wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, iż brak jest w obowiązującym stanie prawnym takiej normy prawa, która przewidywałaby ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej, co z kolei czyni bezprzedmiotowym postępowanie w niniejszej sprawie. W ocenie sądu, zarówno przepisy w oparciu o które dokonano wywłaszczenia w niniejszej sprawie, jak i obecnie obowiązujące nie przewidują możliwości wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania. W wytycznych dla organu sąd wskazał, iż rzeczą organu rozpatrującego wniosek skarżącej winno być ustalenie, czy doszło do przejęcia własności, na podstawie jakich przepisów oraz, czy przewidywały one ustalenie odszkodowania, a także czy został wydany odpowiedni akt prawny odszkodowanie to ustalający. Sąd zwrócił również uwagę na trafny pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji, że w przypadku wywłaszczenia na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, odszkodowanie za przejęte nieruchomości było ustalane na podstawie algorytmu przewidzianego w art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie było zatem podstaw do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych ustalających odszkodowanie, bowiem określenie jego wysokości następowało w sposób wskazany w ustawie, a same odszkodowania były wypłacane na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte". W sytuacji zatem, gdy skarżąca kwestionuje fakt ustalenia i wypłaty odszkodowania, to rzeczą organu było ustalenie w pierwszej kolejności czy taki wykaz został w odniesieniu do gruntów przejętych zarządzeniem Prezydenta Miasta K. sporządzony, a w przypadku braku możliwości pozyskania tego dokumentu, skorzystanie z innych środków dowodowych. Jak wynika bowiem z akt sprawy zarządzenie obejmowało również grunty innych właścicieli, co z kolei daje możliwość ustalenia, czy osobom tym ustalono odszkodowanie. Decyzja o odmowie ustalenia odszkodowania, została zatem podjęta przedwcześnie, bez wnikliwego rozważenia stanu faktycznego i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, natomiast decyzja o umorzeniu postępowania przez organ odwoławczy była efektem wadliwej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wyjaśnić jednak należy, że ocena ta stanowi wskazanie co do zastosowania i wykładni prawa w konkretnej sprawie w tym stanie faktycznym i prawnym, który był przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Ocena prawna traci moc wiążącą zatem w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom skargi – organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w orzeczeniu SA/Sz 380/18 Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne ze względu na kategorię niearchiwalną dokumentów, poszukiwanie osób, które były zatrudnione w latach siedemdziesiątych ub. stulecia w komórce organizacyjnej zajmującej się gospodarką terenami, w tym ustalaniem i wypłatą odszkodowań za przejęte grunty oraz przesłuchanie byłych pracowników tej komórki, których przesłuchanie było możliwe ze względu na wiek i stan zdrowia na okoliczność postępowania w sprawie ustalania i wypłaty odszkodowań za przejęte grunty, ustalanie w Sądzie Rejonowym w K., czy Skarb Państwa składał wnioski o złożenie do depozytu sądowego środków pieniężnych tytułem odszkodowań za przejęte grunty. Organ wystąpił również o udzielenie informacji do Poczty Polskiej SA odnośnie do przekazów pieniężnych wysyłanych przez Zarząd Gospodarki Terenami w K. od 13 listopada 1974 r. do końca 1976 r. właścicielom nieruchomości tytułem odszkodowań za przejęte grunty. Zarówno Sąd Rejonowy, jak i Poczta Polska nie przekazały informacji dotyczących tej sprawy, albowiem przed Sądem nie toczyły się sprawy z udziałem osób wymienionych w zarządzeniu Prezydenta K. nr [...], natomiast zasoby archiwalne Poczty Polskiej ograniczają się do stycznia 2011 r. Organ występował również o informację do Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski SA o udzielenie informacji dotyczącej środków zgromadzonych w ówczesnej Powszechnej Kasie Oszczędności Bank Państwowy w K. przez M. M., jednakże bank w archiwach takich informacji nie posiada. Organ odszukał w Archiwum Państwowym w K. dokumenty dotyczące budżetu K. z 1975 roku, z których wynika, że zostały w nim zabezpieczone środki na wykup nieruchomości od osób fizycznych oraz wywłaszczenia. Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] zwiększono wydatki z przeznaczeniem na wykup nieruchomości od osób fizycznych o kwotę [...]mln złotych. W ramach postępowania dowodowego organ, realizując wytyczne sądu zawarte w orzeczeniu z dnia 21 czerwca 2018 r. odnośnie do przesłuchania w charakterze świadków osób objętych zarządzeniem nr [...] ustalił, że spośród dwudziestu dwóch osób siedemnaście zmarło, trzy żyją, natomiast statusu dwóch osób organowi nie udało się ustalić. Na okoliczność odszkodowania za przejęte grunty organ przesłuchał A. W., która wraz z mężem była właścicielką gruntów objętych zarządzeniem nr [...], miała wiedzę o wywłaszczeniu 3 działek znajdujących się obecnie u zbiegu ulic S.-Z. w stronę ulicy [...], jednakże odszkodowanie za wywłaszczenie otrzymali jej teściowie, którzy według jej wiedzy nie kwestionowali otrzymanego odszkodowania. A. W. nie miała żadnej wiedzy na temat odszkodowań otrzymanych przez inne osoby wywłaszczone. W sprawie została również przesłuchana matka skarżącej- H. M., która zapewniała, że jej teściowa żadnego odszkodowania nie otrzymała, narzekała z tego powodu i często płakała. Organ przeprowadził również kwerendę dokumentów przekazanych do Archiwum Państwowego w K. przez [...] Urząd Wojewódzki w S. delegatura w K. z lat 1974-1981 dotyczących skarg i wniosków składanych bezpośrednio lub za pośrednictwem innych podmiotów. Czynności te nie wniosły do sprawy żadnych nowych ustaleń. Analizując działania podjęte przez organ w celu wyjaśnienia sprawy, należy mieć na uwadze, że przepisy postępowania administracyjnego nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny). W związku z powyższym należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania. W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów z dokumentów, natomiast przesłuchanie świadków w tej sprawie niewiele wnosiło do rozpatrzenia kwestii odszkodowania bądź to ze względu na brak wiedzy w tym zakresie, bądź też wyłącznie subiektywne przekonanie, że odszkodowanie za przejęte grunty się należy, gdyż nie zostało wypłacone właścicielowi, przy braku jakichkolwiek innych dowodów naprowadzających na prawdziwość tych twierdzeń. Nie można z góry przyjmować, że po przejęciu gruntów na podstawie zarządzenia nr [...] organy zupełnie zlekceważyły dotychczasowego właściciela i nie przyznały mu odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć zaniechanie jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez M. M. i jej spadkobierców do organu w tej kwestii. Analiza dostępnych akt archiwalnych sprawy wskazuje na aktywność M. M. w korzystaniu z przysługujących jej praw po objęciu należących do niej nieruchomości wywłaszczeniem. Zagwarantowała sobie zatrzymanie działki nr [...] oraz otrzymanie przez członków rodziny działki nr [...]. Świadczy to, że była zainteresowana zarówno skutkami, jakie dla jej rodziny niosło wywłaszczenie nieruchomości, której była właścicielem, jak i skorzystaniem z wynikających z wywłaszczenia uprawnień. Trudno w tej sytuacji uznać za wiarygodne, że zaniechała starań o otrzymanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Należy również zwrócić uwagę na to, że skarżąca nie przedłożyła, jakiejkolwiek dokumentacji związanej z wywłaszczeniem oraz jego skutkami dla jej rodziny. Doświadczenie życiowe i reguły zdrowego rozsądku nakazują przyjąć, że materiały urzędowe, zwłaszcza ustalające prawo jakiegokolwiek rodzaju, w jakiś sposób się archiwizuje, a ich ewentualne zniszczenie uzgadnia się z pozostałymi zainteresowanymi. Niezależnie od powyższego należy przyjąć, że brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z przedmiotową sprawą po stronie wnioskodawcy nie uzasadnia przerzucenia na organ administracji konsekwencji związanych z tą utratą (tu: konieczność uznania, że brak dokumentacji aktualizuje roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania). Ewentualna utrata materiałów mogących służyć za dowód popierający twierdzenia strony w sposób opisany wyżej rodzi negatywne skutki po stronie wnioskodawcy – takie braki dowodowe działają na ich niekorzyść, nie na niekorzyść organu. W sytuacji, gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić i to z powodów, na które organ nie miał wpływu (brak możliwości ustalenia danej okoliczności niejako wynika ze zgodnego z prawem zachowania organu – zniszczenie dokumentacji nietrwałej), to – zdaniem sądu – wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony stawiałoby interes prywatny strony ponad interes publiczny reprezentowany przez organ, podczas gdy są one co do zasady wobec siebie równe. Pamiętać bowiem należy, że art. 7 k.p.a., wprowadzając zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów (Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wolters Kluwer 2018). Ewentualne ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpiłyby na podstawie budzącego zasadnicze wątpliwości stanu faktycznego, a wątpliwości te nie tylko nie powstały z winy organu, ale były konsekwencją jego zgodnego z prawem działania w przeszłości. Doszłoby zatem do wyraźnej faworyzacji interesu strony. Pamiętać wszak należy, że w interesie społeczeństwa leży racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, oparte na niebudzących wątpliwości okolicznościach faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.06.2018 r. II SA/Bd 1295/17 – dostępny w CBONSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyżej orzeczeniu WSA w Bydgoszczy zaprezentował pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż w zaistniałej sytuacji, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci dokumentu potwierdzającego prawo do odszkodowania, ustalającego jego wysokość oraz wypłatę założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n. Nie uzasadnia uznania zaskarżonej decyzji za pozbawioną cech legalności ze względu na naruszenie art. 81a k.p.a. albowiem takie rozumienie tego przepisu, jak to przedstawione w skardze doprowadziłoby do jego nadużywania. Art. 81a ma zastosowanie jedynie do pewnej grupy postępowań, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, ograniczenia lub odebranie uprawnienia. Przepis ten ma na celu uzupełnić regułę zawartą w art. 7 k.p.a. Dopiero, jeżeli po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego zgodnie z regułą określoną w tym przepisie organ będzie starał się ustalić wszelkie okoliczności, w tym fakty ważne dla sprawy i znajdzie pewien zakres faktów, które pozostaną w grupie wątpliwych, ale będą istotne z punktu widzenia korzystnego rozstrzygnięcia dla strony, to zobowiązany będzie zakwalifikować te fakty jako istniejące. Zdaniem sądu, taka sytuacja w tej sprawie nie występuje, natomiast zastosowanie przepisu art. 81a pozostawałoby w sprzeczności z zasadą obiektywizmu, albowiem doprowadziłaby do faworyzowania strony w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego jej żądania, a brak ten zastępowany jest wyłącznie subiektywnym przekonaniem. Nie można przyjąć, że skoro to organ publiczny nie jest w stanie udowodnić, że orzekł w kwestii odszkodowania w przeszłości, to zobowiązany jest on do ustalenia i wypłaty odszkodowania niezależnie od tego, czy w istocie odszkodowania takiego nie wypłacono, czy może zostało ono wypłacone, a nie zachowały się na tę okoliczność żadne dowody. Takie stanowisko wyraźnie sprzeciwiałoby się słusznościowym pobudkom ustalania i wypłaty w podobnych sytuacjach odszkodowania, a to z tego powodu, że słuszny interes strony w sprawie odszkodowania aktualizuje się tylko wtedy, gdy odszkodowania za ujęcie prawa własności nie wypłacono. Brak dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowi prawną, urzędową w zasadzie konsekwencję upływu czasu i nie można na tej podstawie doszukiwać się podstawy roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przy braku dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek kontrdowodu choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W sprawie niniejszej brak jest zaś dokumentacji w sprawie odszkodowania za przedmiotową działkę zarówno po stronie organu, jak i skarżących (czy to pochodzącej od organu, czy od spadkobierców, czy też od innych podmiotów). Domniemanie legalności działania organu pozostało więc niewzruszone. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po skontrolowaniu zaskarżonej decyzji po stwierdzeniu, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarzuty skargi są niezasadne – na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.