II OSK 193/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 425/17 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Z. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2017 r., II SA/Kr 425/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. B., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki (pkt I. sentencji wyroku); zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia prawomocności wyroku decyzji nakazującej inwestorom A. J. i A. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach: 9,05 m x 7,00 m wraz z wiatrołapem i schodami zewnętrznymi do niego prowadzącymi, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] w odległości 1 metra od granicy z działką nr ewidencyjny [...] w [...] (pkt II. sentencji wyroku) oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego Z. B. zwrot kosztów postępowania (punkt III. sentencji wyroku). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na skutek interwencji Z. B. organy nadzoru budowlanego wszczęły w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.) postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez ww. inwestorów na działce nr [...] w [...] w sposób odstępujący od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku garażowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 5 września 2013 r. sygn. II SA/Kr 667/13 oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego z [...] lutego 2013 r., uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zastosowany przez organy nadzoru budowlanego w sprawie tych robót tryb z art. 51 Prawa budowlanego jest niewłaściwy, ponieważ wybudowany został inny obiekt (mieszkalny) o innych wymiarach niż wskazany w pozwoleniu na budowę budynek garażowy. W związku z powyższym Sąd nakazał prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyżej wskazanym wyroku Sądu, w dniu 18 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dla powiatu [...] na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wydał postanowienie nakazujące inwestorom w wyznaczonym terminie dostarczenie wskazanych w tym postanowieniu dokumentów w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem. Termin wyznaczony do wykonania tego obowiązku, na wniosek inwestorów, organ przedłużył do 31 grudnia 2014 r. W dniu 5 stycznia 2015 r. inwestorzy dostarczyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projekt budowlany sporządzony w listopadzie 2014 r., obejmujący również zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając tę dokumentację przez pryzmat przepisów § 3, § 5, § 8 ust. 2 i 3, § 11 ust. 2, § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012, poz. 462), organ I instancji uznał, że przedłożony projekt zawiera nieprawidłowości w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania oraz w części rysunkowej i graficznej projektu architektoniczno-budowlanego. Jako że organ zakwestionował także zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania oraz zgodność lokalizacji budynku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, inwestorzy zostali ponownie wezwani do przedłożenia projektu budowlanego spełniającego wymogi prawa. W związku z tym, że kolejny przedstawiony przez inwestorów organowi projekt budowlany zawierał te same rozwiązania, co projekt poprzednio złożony, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dla powiatu nowosądeckiego decyzją z [...] września 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorom i właścicielom A. i A. J., rozbiórkę samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. 9,05 x 7,00 + 1,27 x 1,37 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. [...]. Od powyższej decyzji odwołali się A. i A. J., wnosząc o przyjęcie przez organ odwoławczy sporządzonych dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu tej decyzji, nawiązując do treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443) oraz nowelizacji ustawy Prawo budowlane wprowadzonej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016 r. poz. 2254), organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że z uwagi na przepisy wprowadzające w życie kolejne nowelizacje ustawy Prawo budowlane, w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdą przepisy tej ustawy w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych od dnia 1 stycznia 2017 r. Organ przypomniał, że zgodnie ze stanowiskiem WSA w Krakowie wyrażonym w sprawie II SA/Kr 667/13, do samowoli budowlanej będącej przedmiotem postępowania stosuje się przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał następnie, że ustalił, iż działka nr [...] w [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położona jest w terenie 2.MN.31 przewidującym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stwierdził ponadto, że inwestorzy nie uczynili zadość obowiązkom wynikającym z postanowienia organu I instancji z [...] lutego 2014 r., a przedkładane przez strony projekty nie spełniały wymogów przepisów ww. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zobowiązany był zatem do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro po wniesieniu odwołania inwestorzy złożyli komplet dokumentów do legalizacji budynku, obejmujący projekt budowlany dla domu mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania, to okoliczność ta zmienia stan prawny i rodzi obowiązek uchylenia decyzji organu I instancji i rozpoznania sprawy przez ten organ. Odnosząc się do kwestii oceny zgodności zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ II instancji wskazał, że z zaświadczenia Burmistrza [...] z 31 grudnia 2014 r. wynika, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] na działce nr ewid. [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...][...] (obszar 2 - Centrum). Organ dodał, że z pisma Burmistrza z 16 grudnia 2016 r. wynika, że inwestorzy prowadzą działania związane z uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę znajdującego się na terenie działki ew. [...], wybudowanego wcześniej, obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego). Skargę na decyzję z [...] stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z. B., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2017 r. Sąd ten skargę tę uwzględnił. Oceniając, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosowywał przepis art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przypomniał, że powołany przepis uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania oraz istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Sąd I instancji, odmiennie niż organ odwoławczy, nie stwierdził. Sąd wyjaśnił, że ocenę taką powziął po wnikliwej analizie sposobu procedowania przez organy, szczegółowo przedstawionej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Jej konkluzją był brak aprobaty Sądu I instancji dla wniosku organu odwoławczego, iż przedłożenie kolejnego projektu budowlanego zmienia stan prawny powodując obowiązek rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Sąd zauważył, że wymagana dokumentacja nie wpłynęła we wskazanym przez organ I instancji terminie, a wszystkie przedkładane przez strony projekty nie były zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zdaniem Sądu, organ I instancji, z uwagi na nieprzedłożenie w terminie prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego, zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, otwarte pozostaje zatem pytanie dlaczego kolejne złożenie nieprawidłowego projektu budowlanego, po upływie terminów wielokrotnie określanych i przedłużanych przez organ I instancji, zważywszy, że inwestorzy ewidentnie zmierzali do przedłużenia postępowania toczącego się 20 lat, zmieniło stan prawny w zakresie powodującym obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, już w dniu 13 lutego 2012 r., podczas przeprowadzonych oględzin organ I instancji ustalił, że wszystkie pomieszczenia legalizowanego obiektu są pomieszczeniami mieszkalnymi. Z otrzymanego zaś przez organ w dniu 30 stycznia 2014 r. wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...][...] (obszar 2 – Centrum) zatwierdzonego uchwałą Nr XXXII.191.2012 Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 listopada 2012 r. wynika obowiązujący na obszarze obejmującym nieruchomość inwestorów zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na wydzielonej działce budowlanej (§ 13 ust. 1 pkt 5). Sąd podkreślił, że ocena możliwości legalizacji budowy w trybie art. 48 Prawa budowlanego następuje na podstawie przepisów prawa obowiązujących aktualnie, nie zaś na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli. Stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Na początku postępowania organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać zalegalizowaniu. W tym celu organ sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, nie zaś plan obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego. Przesłanka określona w ust. 2 art. 49b została sformułowana bowiem w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., II OSK 1703/11). Sprzeczność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje bezwzględnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. Organ jest zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zapisy tego planu mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że najpóźniej w dacie otrzymania wypisu miejscowego planu zagospodarowania organ nadzoru budowlanego powinien był stwierdzić niemożność zalegalizowania przedmiotowego obiektu wobec sprzeczności budowy z ustaleniami § 13 ust. 1 pkt 5 planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...][...] (Obszar 2 – Centrum) zatwierdzonego ww. uchwałą z dnia 7 listopada 2012 r., według którego na terenie 2.MN.31, obejmującym działkę inwestorów, obowiązuje zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na wydzielonej działce budowlanej. W tych okolicznościach wydanie postanowienia z [...] lutego 2014 r., w którym organ I instancji nakazał inwestorom przedłożenie zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego było zbędne. Wobec oczywistej sprzeczności samowolnie wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego jego legalizacja była niemożliwa i organ powinien zastosować art. 48 ust.1 Prawa budowlanego orzekając o rozbiórce tego obiektu. Sąd podkreślił, że w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy weszła w życie nowelizacja prawa budowlanego wprowadzona art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 poz. 2255). W art. 26 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazano, że w sprawach, o których mowa m.in. w art. 48 ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania organ odwoławczy powinien się oprzeć na przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że przedłożenie przez inwestorów w toku postępowania odwoławczego kolejnego projektu budowlanego, również nieprawidłowego, nie zmieniło w żaden sposób "stanu prawnego, w zakresie powodującym obowiązek uchylenia skarżonej decyzji i rozpoznania sprawy przez organ I instancji". Rozbiórka powinna być orzeczona na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wobec braku zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie Burmistrza [...] z 31 grudnia 2014 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, Sąd uznał za nieprawidłowe, podkreślając, że jego treścią organy nadzoru budowlanego nie były związane (wyrok NSA z 21 października 2009 r., II OSK 1625/08). Za dopuszczalnością samodzielnej oceny przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne przesłanki zgodności z planem przemawia sam charakter zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaświadczenie wydawane na podstawie tego przepisu nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ ma stwierdzić w nim o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Błędny jest więc pogląd, że w takim zaświadczeniu wystarczy przytoczyć tekst (postanowienia) planu. Stwierdzenie zgodności z planem bądź braku takiej zgodności wymaga dokonania przez organ analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i części graficznej. Wobec takiej specyfiki tego rodzaju zaświadczenia, wydawanego w oparciu o wyniki przeprowadzonej wykładni prawa materialnego, organy nadzoru budowlanego na kolejnych etapach postępowania legalizacyjnego mają uprawnienie do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być pozbawione możliwości weryfikacji prawidłowości wyników wykładni prawa ujętych w zaświadczeniu. Z wyżej wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał jednocześnie, że podstawą rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II wyroku był przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. Wydanie orzeczenia na podstawie tego przepisu Sąd uznał za uzasadnione okolicznościami sprawy, w ramach których jako wysoce niewłaściwy Sąd ocenił sposób procedowania przez organy począwszy od roku 1996 r., stwierdził błędne stosowanie przepisów, dysponowanie przez organy od dawna materiałem dowodowym wystarczającym do wydania decyzji, nieuprawnione przedłużanie terminów do złożenia prawidłowej dokumentacji przez inwestorów, tolerowanie przez organ nadużyć dokonywanych przez inwestorów. Za wyjątkowo rażącą Sąd uznał sytuację, gdy po złożeniu przez inwestorów w dniu 31 grudnia 2014 r. "Projektu architektury i konstrukcji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Egzemplarz Nr 1" (k. 49 tomu II - który niewiele miał wspólnego z projektem budowlanym) i po wydaniu przez organ postanowienia z [...] stycznia 2015 r. nakazującego inwestorom usunięcie w terminie 60 dni wskazanych na 6 stronach tego postanowienia nieprawidłowości przedłożonego projektu (zawierającego pouczenie, że niedostarczenie prawidłowego projektu spowoduje nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu), inwestorzy w dniu 10 kwietnia 2015 r. przedłożyli jeden egzemplarz "Projektu architektury i konstrukcji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Egzemplarz Nr 2", identyczny z przedłożonymi w dniu 31 grudnia 2014 r., co skutkowało wydaniem w dniu [...] września 2015 r. decyzji o rozbiórce, a organ II instancji, jakby nie dostrzegając postawy inwestorów – uchylił decyzję o rozbiórce, twierdząc, że dostarczenie przez inwestorów (z przekroczeniem wszelkich terminów), nieprawidłowej zresztą dokumentacji, stworzyło "nowy stan prawny i konieczność uchylenia decyzji organu I instancji." Stanowisko to Sąd I instancji uznał za błędne i niezrozumiałe. Skargę kasacyjną od wyroku z 28 września 21017 r. wniosła A. J., zaskarżając ten wyrok w całości. Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 w związku z § 13 pkt 5 planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...][...] (Obszar 2 - centrum) zatwierdzonego uchwałą nr XXXII.191.2012 Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 listopada 2012 r., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie w realiach sprawy, że nie jest możliwe w świetle przytoczonych przepisów i postanowień planu zagospodarowania przestrzennego zlokalizowanie i w konsekwencji zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] z uwagi na położenie na tej działce starego, niewykorzystywanego zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem i podlegającego rozbiórce budynku mieszkalnego; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w związku z przyjęciem, że zaświadczenie Burmistrza [...] z 31 grudnia 2014 r. jest nieprawidłowe, a w konsekwencji, że lokalizacja samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego jest wykluczona, 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą wyjątkowe przesłanki do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia określonej treści tj. nakazującego rozbiórkę, a ponadto nawet gdyby przyjąć że takie przesłanki zachodzą, poprzez zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji, gdy nakaz rozbiórki wydany został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co skutkuje, że bez uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji zaistniałyby w obrocie dwie decyzje o tej samej treści. Wskazując na przedstawione powyżej podstawy zaskarżenia strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że chociaż plan obejmujący działkę [...] formułuje zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na wydzielonej działce budowlanej, to jego racjonalna wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że zakaz dotyczy obiektów nowych, projektowanych zgodnie z postanowieniami prawa (uchwała planistyczna podjęta została dnia 7 listopada 2012 r.). Zdaniem strony nie sposób racjonalnie przyjmować, że lokalizowanie nowego obiektu w świetle postanowień prawa jest wykluczone z uwagi na to, że na działce znajduje się nadal kilkudziesięcioletni, stary budynek mieszkalny, który od wielu lat nie pełni swojej mieszkalnej funkcji i nie nadaje się do zamieszkania i wobec którego toczy się postępowanie rozbiórkowe. W piśmie procesowym z 6 lutego 2018 r., złożonym po terminie do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, o którym stanowi art. 179 p.p.s.a., uczestnik postępowania kasacyjnego Z. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 6 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył do akt sprawy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz odpisy dziennika budowy na okoliczność rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej sformułowane zostały na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., a w tej sytuacji jako pierwsze ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jeśli zatem chodzi o zarzucane Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., to stwierdzić trzeba, że poprzez powyższe zarzuty strona kwestionuje tylko ten fragment ustaleń faktycznych w sprawie, w ramach którego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaświadczenie Burmistrza [...] z 31 grudnia 2014 r. stwierdzające zgodność budowy budynku mieszkalnego rodzinnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest nieprawidłowe. Podane przez autora skargi kasacyjnej motywy wniesienia tychże zarzutów wskazują, że skarżąca nie polemizuje z argumentacją Sądu I instancji, który stwierdził, że treścią przedmiotowego zaświadczenia organy nadzoru budowlanego nie były związane ze względu na jego charakter prawny, tj. jako zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wadliwości wniosku Sądu I instancji o nieprawidłowości tego zaświadczenia strona skarżąca upatruje w pominięciu okoliczności, że drugi istniejący na działce skarżących budynek mieszkalny jest obiektem starym, nienadającym się do zamieszkania i od wielu lat niepełniącym funkcji mieszkaniowej, w związku z czym budowa kolejnego budynku mieszkalnego na ich działce (będącego przedmiotem niniejszego postępowania rozbiórkowego) nie świadczy, w jej ocenie, o niezgodności tej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, który w § 13 ust. 1 pkt 5 ustanawia zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na wydzielonej działce budowlanej. Argumentacja ta wskazuje, iż spór dotyczy w istocie wykładni § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XXXII.191.2012 Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...][...] (Obszar 2 - centrum), a więc łączy się bezpośrednio z zarzutami podanymi w pierwszej podstawie kasacyjnej dotyczącymi błędnej wykładni prawa materialnego. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Zastosowany przez Sąd I instancji przepis § 13 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały w sprawie planu miejscowego został przez Sąd I instancji zinterpretowany prawidłowo jako wyrażający zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na wydzielonej działce budowlanej. Zakaz ten już w swej warstwie językowej jest jasny i odczytywać go należy jako wyraz sprzeciwu prawodawcy lokalnego wobec lokalizacji na terenie wydzielonej działki budowlanej położonej na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2.MN.31 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) więcej niż jednego budynku mieszkalnego, niezależnie od sposobu użytkowania tego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wspierająca te zarzuty lakoniczna argumentacja skargi kasacyjnej w całości ukierunkowana jest na wykazanie niezasadności nakazu rozbiórki ze względu na to, że zdaniem skarżącej możliwość legalizacji budynku mieszkalnego nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego, gdyż w jej ocenie przepisy planu nie odnoszą się do istnienia na wydzielonej działce budowlanej dwóch budynków mieszkalnych, z których jeden jest obiektem "starym, niewykorzystywanym zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem i podlegającym rozbiórce" oraz do budynku wybudowanego przed uchwaleniem planu miejscowego. Sąd I instancji powody zastosowania do samowoli budowlanej skarżącej przepisów obowiązującego planu miejscowego wskazał prawidłowo. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie w zaskarżonym wyroku, że w świetle art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, w jego brzemieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, przywołanym w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia wyroku, wydanie nakazu rozbiórki jest zasadne wobec obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i po uprzednim ustaleniu, że jego legalizacja kreowałaby stan faktyczny niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji poprawnie uznał, że przez "obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, nie zaś plan obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego, zaś stwierdzenie sprzeczności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje bezwzględnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. W realiach tej sprawy plan miejscowy nie sprzeciwiałby się legalizacji spornego obiektu, gdyby był on jedynym budynkiem mieszkalnym posadowionym na działce skarżących, takim jednakże nie jest, co toku postępowania bezsprzecznie zostało ustalone. Akceptacja stanowiska skarżącej kasacyjnie, uznającej, że zakaz ten dotyczy lokalizacji nowego budynku mieszkalnego pod warunkiem, że na działce nie znajdują się inne budynki mieszkalne użytkowane zgodnie ze swoją funkcją nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż prowadziłaby do sytuacji, w której za zgodne z zapisami obowiązującego planu miejscowego należałoby uznać przypadki lokalizacji na pojedynczej działce budowlanej nawet kilku budynków mieszkalnych pod warunkiem, że tylko jeden z nich użytkowany były zgodnie z przeznaczeniem. Stanowisko powyższe, z perspektywy zakazu lokalizacji (nie użytkowania) więcej niż jednego obiektu o takiej funkcji, jest oczywiście absurdalne i prowadziłoby do obejścia ww. przepisu planu miejscowego. W związku z tym podstawę kasacyjną obejmującą zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz w zw. z § 13 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (błędne przywołanego przez autora skargi kasacyjnej jako § 13 ust. 5 tego aktu) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwioną. Podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie stanowił też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wobec niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, by powodem uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku mogło być niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została skonstruowana w sposób nieodpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zw. z wykładnią § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały w sprawie planu miejscowego za nieusprawiedliwione determinuje z kolei ocenę tej podstawy kasacyjnej, w ramach której Sądowi I instancji strona zarzuciła dokonanie błędnej wykładni art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zważywszy, że zarzucanego błędu w wykładni tych przepisów skarżąca w żaden sposób nie odnosi do ich treści i sposobu ich rozumienia przez Sąd I instancji, a jedynie wyłącznie do treści § 13 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego, spór co do tej kwestii uznać należy za pozorny i w gruncie rzeczy sprowadzający się na poziome przepisów Prawa budowlanego nie do ich błędnej wykładni, ale do zastosowania w zw. 13 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego. W sprawie bezsporne jest to, że budynek mieszkalny będący przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę i podlegał legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Mając dodatkowo na względzie potwierdzoną przez sąd kasacyjny prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do lokalizacji tego budynku w dacie wyrokowania przez ten Sąd z naruszeniem przepisu obowiązującego planu miejscowego, zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o niemożności zalegalizowania tego obiektu ze względu na jego niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzące do wniosku o zasadności zastosowania względem niego dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145a § 1 p.p.s.a. Możliwość zastosowania tego przepisu jako podstawy wyroku Sądu I instancji aktualizuje się w warunkach uchylenia przez ten Sąd decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz istnienia uzasadnionych okoliczności sprawy. Na gruncie tej sprawy do wskazania przez Sąd I instancji organowi sposobu załatwienia sprawy uprawniało ten Sąd po pierwsze stwierdzenie błędnego zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia zaskarżoną decyzją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z niezasadnym odstąpieniem przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy. Takie zapatrywanie Sądu I instancji wyrażało się konkluzją o konieczności rozbiórki spornego obiektu na podstawie ww. przepisu wobec braku zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, Sąd I instancji wykazał istnienie w tej sprawie uzasadnionych okoliczności umożliwiających mu zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie, w jakim zobowiązał on [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania decyzji nakazującej inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego było w pełni uzasadnione stanem faktyczno-prawnym sprawy istniejącym na dzień wyrokowania przez Sąd I instancji. Stan ten obejmował bowiem kluczowe ustalenia w tej sprawie dotyczące warunków realizacji spornej inwestycji (bez pozwolenia na budowę) i braku możliwości jej zalegalizowania z uwagi na sprzeczność z zakazem ustanowionym przepisem prawa miejscowego. Zauważyć trzeba, że potwierdzone również zostało na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przez skarżących w I instancji inwestorów, że niezgodność stanu faktycznego na ich nieruchomości z planem miejscowym trwała w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji z uwagi na istnienie w tym czasie na ich działce dwóch budynków mieszkalnych. Powyższe okoliczności sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwalały na sformułowanie przez sąd wojewódzki oceny co do sposobu zakończenia postępowania na podstawie art. 145 a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zarazem wątpliwości co do tego, że wobec uchylenia zaskarżonym wyrokiem jako wadliwej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w warunkach stwierdzenia przez Sąd I instancji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązanie Sądu obejmowało wydanie przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie inaczej zobowiązanie określone w punkcie II. sentencji zaskarżonego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] mógł odczytać. Jako że podane przez stronę podstawy kasacyjne okazały się w tej sprawie nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnić rozpoznawanego środka odwoławczego nie mógł. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji skutkujące przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu pozostaje zatem w mocy, który rozpoznać ją musi ponownie z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu I instancji. W tym zakresie jednakże, w odniesieniu do rozstrzygnięcia Sądu wydanego na podstawie art. 145a§ 1 p.p.s.a. oraz w związku z przedstawieniem przez skarżącą kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokumentów na okoliczność wykonania przez inwestorów rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w [...], obejmujących decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz odpisy dziennika budowy, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zwrócić uwagę organu odwoławczego, któremu mocą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, na kwestie związane z mocą wiążącą oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., zawartych w tym wyroku. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę na aktualność w obecnym stanie prawnym poglądów w świetle których, nieaktualność i, co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej orzeczenia sądu administracyjnego, powodować mogą istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, komentarz do art. 153, uwaga nr 39; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019; komentarz do art. 153, uwaga nr 9). Dokonanie rozbiórki jednego z budynków mieszkalnych istniejących w dacie orzekania przez Sąd I instancji na działce skarżącej z punktu widzenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego niewątpliwe stanowi istotną zmianę okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, wpływającą na moc wiążącą rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którą w toku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązany będzie uwzględnić. Sąd kasacyjny przypomina, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż dokonana przez Sąd I instancji, w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., art. 153 musi być stosowany z pewnymi modyfikacjami. Ocenę prawną formułuje wówczas nie wojewódzki sąd administracyjny, lecz Naczelny Sąd Administracyjny, przez co staje się ona wiążąca dla każdego z tych sądów oraz organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 18, z aprobującą w tym zakresie glosą Z. Kmieciaka). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny weryfikując motywy zaskarżonego wyroku, uwzględniając, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające decyzję kasacyjną organu odwoławczego opierało się wyłącznie na wykluczeniu możliwości legalizacji budynku mieszkalnego skarżącej ze względu na niezgodność z planem miejscowym, a przeprowadzona rozbiórka jednego z budynków na tej nieruchomości możliwość taką otworzyła, nakazuje zatem organowi odwoławczemu przy ponownej ocenie możliwości zastosowania w tej sprawie art. 48 Prawa budowlanego wzięcie pod uwagę aktualnego w dacie wydania ponownego podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ stanu faktycznego na działce nr ewid. [...] w [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił mając na uwadze, że uczestnik nie poniósł żadnych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w rozumieniu art. 205 p.p.s.a. Uczestnik ani jego pełnomocnik nie brali udziału w rozprawie przed sądem kasacyjnym, zaś wniesione przez pełnomocnika Z. B. pismo procesowe z 6 lutego 2018 r. nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a., gdyż zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu zakreślonego w ww. przepisie (uchwała NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz. 38).