III SA/Gl 660/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys – Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. o nr [...] Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku K. K. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Postanowienia zapadły w następującym stanie sprawy: Podaniem z [...] r. K. K. (dalej zwany: strona lub skarżący) wystąpił do Starosty [...] o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. (dalej zwany także: PZON) odmówił stronie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Wskutek zażalenia Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim (dalej zwany także: WZON) postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na postanowienie to strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a Sąd wyrokiem z 26 września 2017 r. sygn. IV SA/Gl 543/17 stwierdził nieważność postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B.. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że postanowienia organów obu instancji podpisane zostały, w każdym z przypadków, przez Przewodniczącego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Tymczasem decyzja (postanowienie) wydawana przez organy kolegialne powinna być podpisana przez wszystkich członków organu biorących udział w jej podjęciu. Oznacza to, że postanowienie organu pierwszej instancji, jak też drugiej instancji, podjęte na podstawie art. 61a K.p.a., wobec braku regulacji szczególnej, powinno być wydane ze wskazaniem personalnie członków składu orzekającego zespołu i podpisane przez wszystkich członków składów orzekających tych zespołów. Wyjątki od zasady podpisywania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć bowiem wyraźne umocowanie ustawowe. W tej sprawie wyjątek taki nie występuje. Ponieważ wydając postanowienia w sprawie oba zespoły działały jako kolegialne organy administracji publicznej, a podpisane one zostały jedynie przez Przewodniczącego, a więc wadliwie, to zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. Rozpatrując ponownie wniosek strony z [...] r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. postanowieniem z [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W podstawie prawnej powołał przepisy art. 61a § 1 i § 2 oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 1257 ze zm. – dalej zwany K.p.a.) w związku z art. 6b ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm. – dalej zwana ustawą o rehabilitacji) oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015r. poz. 1110 ze zm. – dalej zwane rozporządzeniem o stopniu niepełnosprawności). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prowadzi już postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla wnioskodawcy, z jego wniosku z [...] r. Brak jest więc podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Prowadzenie dwóch postępowań równolegle z wniosku tego samego podmiotu i w tym samym przedmiocie prowadziłoby do naruszenia prawa. Uzasadnia to odmowę wszczęcia postępowania w tym drugim przypadku, z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a K.p.a. Postanowienie podpisało dwóch członków PZON: przewodnicząca i sekretarz. W zażaleniu strona podniosła, że wydane przez przewodniczącą i sekretarza w/w postanowienie z [...] r. jest obarczone wadą nieważności, gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Mianowicie pomija ono stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 543/17, gdzie stwierdzono, że orzeczenia podpisane tylko przez niektórych członków organów kolegialnych, w przypadku braku przepisów szczególnych stanowiących o innych dopuszczalnych konfiguracjach organu, są dotknięte wadą nieważności. Zdaniem skarżącego właściwym składem do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest tzw. skład merytoryczny, składający się co najmniej z dwóch członków PZON, w tym lekarza jako przewodniczącego składu orzekającego. Niezależnie od tego skarżący podniósł, że brak było postaw do odmowy wszczęcia postępowania bowiem jego wniosek złożony [...] r. ma inny zakres przedmiotowy niż wniosek z [...] r. Złożony został bowiem w dacie obowiązywania orzeczenia WZON z [...] r. nr [...], którą to okoliczność organ pominął. Co więcej, organ nie poinformował strony o wszczęciu postępowania nr [...], na które powołuje się w swoim postanowieniu, czym naruszył art. 61 § 4 K.p.a. W uzasadnieniu zażalenia strona przedstawiła argumentacją mającą popierać jej stanowisko. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim postanowieniem z [...] r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 i art. 123 K.p.a., uznał zażalenie za bezzasadne. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie PZON zostało prawidłowo podpisane przez przewodniczącą zespołu oraz sekretarza zespołu, którzy zgodnie z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia o stopniu niepełnosprawności są członkami zespołu powiatowego i legitymują się zaświadczeniem wydanym w trybie § 21 ust. 2 w zw. z § 23 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia. W § 19 ust. 3 powołanego rozporządzenia wskazano rodzaje postanowień/orzeczeń wydawanych przez zespoły orzekające działające w składzie: przewodniczący zespołu i sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. W katalogu tym, ani w żadnym innym akcie prawnym regulującym postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, ustawodawca nie uregulował kwestii odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Tworzy to lukę konieczną do wypełnia. Zakładając domniemanie racjonalności ustawodawcy i powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z 22 czerwca 1999 r. sygn. I KZP 19/99, według którego fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie - rzecz jasna idealizujące - o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze to samo znaczenia, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań – organ przyjął, że skoro w § 19 ust. 3 rozporządzenia o stopniu niepełnosprawności zespoły w składzie przewodniczący i sekretarz wydają m.in. orzeczenie o umorzeniu postępowania, postanowienia w sprawie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, niedopuszczalności wniesienia odwołania, zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia, to - wnioskując per analogiam - racjonalne i zgodne z intencją ustawodawcy jest zastosowanie przepisu § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia także do przypadków odmowy wszczęcia postępowania. W kwestii zarzutu braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania WZOZ wskazał, że przed organem I instancji nadal prowadzone jest postępowanie nr [...] w sprawie wydania skarżącemu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zainicjowane jego wnioskiem z [...] r. Postępowanie to zostało zawieszone, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszone postępowanie nadal jednak toczy się, co czyni słusznym rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego kolejnym wnioskiem strony w tej samej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień organu I i II instancji ze względu na przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., ewentualnie o ich uchylenie w całości z uwagi na naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 19, art. 61a, art. 75, art. 77, art. 80, art. 97, art. 101, art. 124 ust. 2 w zw. z art. 107 § 3, art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, co uzasadnia także zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego wniósł o stwierdzenie, że wydanie obu postanowień nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz o poinformowanie o nieprawidłowościach, w trybie art. 155 p.p.s.a., organu zwierzchniego nad WZON, czyli Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty podnoszone uprzednio w zażaleniu. W szczególności podniósł, że właściwym składem do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest tzw. skład merytoryczny składający się co najmniej z dwóch członków PZON, w tym z lekarza jako przewodniczącego składu orzekającego. Ta sama zasada dotyczy WZON. Wymogu tego organy nie spełniły. Niezależnie od tego nie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, bowiem obecnie żaden przepis prawa nie zabrania posiadania w tym samym czasie więcej niż jednego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Co więcej, skarżący nie posiada jakiegokolwiek orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a rozstrzygnięcia zarówno PZON jak i WZON uniemożliwiają mu w ogóle uzyskanie właściwego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co narusza jego prawa obywatelskie. Nadmienił, że wniosek złożony [...] r. dotyczy wydania innego, nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, niezależnego od orzeczenia wydanego uprzednio, które wygasło. W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie przedstawił swoje stanowisko popierając je stosowną argumentacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej zwana p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Określone przez ustawodawcę kompetencje sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad najdalej idących - skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych, w myśl wyżej przyjętej hierarchii, eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2011, s. 672). W pierwszej kolejności Sąd uznał zatem za konieczne dokonanie kontroli zaskarżonych aktów biorąc pod uwagę zarzut nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie podjętego przez organy w sprawie odmowy wszczęcia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego. Kwestią sporną jest skład osobowy organu w jakim powinno zostać wydane postanowienie w trybie art. 61a K.p.a. Taką podstawę prawną zastosował PZON. Stosownie do art. 6b ust. 1 ustawy o rehabilitacji, powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej. W myśl art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji, Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia: szczegółowe zasady wydawania orzeczeń o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów. Wykonując w/w delegację ustawową Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110 ze zm.) określające m.in. szczegółowe zasady wydawania orzeczeń o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, tryb postępowania przy orzekaniu, skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (§ 1 pkt 1 rozporządzenia). Na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia, powiatowe zespoły i wojewódzkie zespoły wydają odpowiednio orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia. Stosownie do § 19 pkt 1 – 3 rozporządzenia, przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu wyznaczają skład orzekający, w tym przewodniczącego, spośród członków zespołu posiadających zaświadczenia, o których mowa w § 23 ust. 1. Przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz, specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej dziecka lub osoby zainteresowanej. Powiatowy zespół i wojewódzki zespół, w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje: 1) orzeczenie o umorzeniu postępowania; 2) postanowienie w sprawie: a) uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, b) odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, d) niedopuszczalności wniesienia odwołania; 3) zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia. W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa m.in. w § 2 pkt 2, rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający. Na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Analiza powołanych przepisów prowadzi do konstatacji, że merytoryczne funkcje orzecznicze wykonuje skład orzekający - m.in. rozpatruje wnioski o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. W tym celu § 33 pkt 3 rozporządzenia przewiduje m.in. powołanie spośród członków powiatowego oraz wojewódzkiego zespołu, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 3-7, składu orzekającego do rozpoznania wniosku i wydania orzeczenia, określonego w § 7 ust. 1, z tym zastrzeżeniem, że przewodniczącego składu wyznacza przewodniczący powiatowego oraz wojewódzkiego zespołu (§ 19 ust. 1). Przewodniczącym składu orzekającego winien być lekarz specjalista w odpowiedniej dziedzinie. Funkcje orzecznicze wykonuje także powiatowy zespół i wojewódzki zespół, który wydaje rodzaje aktów wymienione w pkt 1 - 3 § 19 ust. 3 rozporządzenia. W obu przypadkach funkcje te realizowane są w składzie dwuosobowym. W katalogu orzeczeń zastrzeżonych do wydawania dla członków powiatowego i wojewódzkiego zespołu (a nie składu orzekającego) nie występuje postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, tj. stanowiące przedmiot skargi. To oznacza, że skoro wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2 pkt 1 i 2, rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający – jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia – to winien to być skład, o którym mowa m.in. w § 19 ust. 2, a więc pod przewodnictwem odpowiedniego lekarza specjalisty. Powyższe spowodowało, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz drugiej instancji nie mogły się ostać. Podpisane zostały bowiem w składzie dwuosobowym, gdzie przewodniczący nie był odpowiednim lekarzem specjalistą. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim zaskarżonym postanowieniem uznał zażalenie PZON za bezzasadne. Postanowienie to dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W osnowie (rozstrzygnięciu) - w podstawie prawnej organ stwierdził, że działa na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 i art. 123 K.p.a. Przepisy te nie stanowią jednak podstawy do wydania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Taką podstawę stanowić mógłby art. 138 § 1 lub § 2 w powiązaniu z art. 126 K.p.a. Przepisów tych WZON jednak nie powołał. Przypomnieć trzeba, że decyzja administracyjna, także postanowienie, jest aktem, który składa się z osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części muszą być spójne, bowiem stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Nie może istnieć w obrocie prawnym akt administracyjny zawierający rozstrzygnięcie w innym przedmiocie (tu: zawieszenia postępowania) niż jego uzasadnienie. Stanowi to o wadliwości zaskarżonego aktu. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dot. naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z uzasadnienia postanowień organów obu instancji wynika, że organy kolegialne działały w składzie dwuosobowym, a zatem wskazania sądu wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 26.09.2017 r. sygn. IV SA/Gl 543/17 zostały zrealizowane. Nie doszło w związku z tym także do naruszenia art. 170 p.p.s.a. Usuwając z obrotu prawnego kwestionowane przez skarżącego postanowienia z powodu ich nieważności, Sąd uznaje za przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi. Co do wniosku skarżącego o poinformowanie o nieprawidłowościach, w trybie art. 155 p.p.s.a., organu zwierzchniego nad WZON, czyli Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z tym przepisem (art. 155 § 1) w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Postanowienie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny. Skład orzekający sądu może poinformować właściwe organy, jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Zdaniem Sądu istotne naruszenie prawa, o którym wyżej mowa, powinno być tego rodzaju, że w sposób oczywisty stanowi efekt nieprawidłowości w stosowaniu prawa przez organ. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, po analizie rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości (opisanych wyrokiem WSA w Gliwicach z 26.09.2017 r. sygn. IV SA/Gl 543/17 i stwierdzonych obecnie) oraz stanu prawnego, że cecha "oczywistości" nie wystąpiła. W konsekwencji nie znalazł Sąd podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność postanowień w całości, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.