III SA/Kr 1127/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr XXXIV/502/2014 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania skargę oddala Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu zaskarżył pismem z 25 września 2019 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 30 września 2014 r. nr XXXIV/502/2014 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa: - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez: • określenie materialnoprawnych przesłanek obligujących do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w zakresie § 3 pkt 2 załącznika Nr 1 do uchwały, • nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego prawnego i niczym nie ograniczonego obowiązku uczestnictwa w jego posiedzeniach, co dodatkowo narusza art. 2 Konstytucji RP – w zakresie § 4 pkt 2 załącznika Nr 1 ww. uchwały, • powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie § 4 pkt 1 załącznika Nr 1 do ww. uchwały, • powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie § 5 pkt 3 załącznika Nr 1 do ww. uchwały, • powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie § 6 pkt 1 załącznika Nr 1 do ww. uchwały, Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Prokurator wytknął organowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez niedopuszczalne zawarcie materialnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego na skutek "długotrwałej choroby", "naruszenia zasady współpracy", "naruszenia zasady poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań". Wskazał również na sprzeczny z prawem niczym nie ograniczony obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach zespołu oraz zarzucił organowi niedopuszczalne powtórzenia w zaskarżonej uchwale przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ("Posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące", "W skład Grup Roboczych wchodzą przedstawiciele: 1) jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, 3) policji, 4) oświaty, 5) ochrony zdrowia, 6) podmiotów działających w obszarze przeciwdziałania przemocy w rodzinie.", "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz Grup Roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych".) W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olkuszu wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, uznając że przesłanki obligujące do odwołania członka Zespołu i jego obowiązek uczestnictwa w pracach Zespołu pozwalają Gminie na wykonanie nałożonego na nią zadania aktywnego i rzeczywistego działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Dodatkowo organ wskazał, że powtórzenie norm ustawowych w zaskarżonej uchwale było konieczne dla utrzymania czytelności i zrozumienia aktu prawa miejscowego i było w związku z tym dopuszczalne. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. Prokurator sprecyzowała, że w rzeczywistości zaskarżyła §3 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz w pozostałym zakresie jak w skardze. Jednocześnie Prokurator przyznała, że Rada praktycznie została pozbawiona możliwości reagowania w przypadkach, o których mowa w §3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zaznaczyła przy tym, że przyczyny leżały po stronie ustawy, która dawała możliwość jedynie regulacji formalnych, a nie materialnoprawnych. Na pytanie Sądu, Prokurator wyjaśniła, że nie potrafi wskazać, co ma zrobić Rada w przypadku gdy członkowie zespołu interdyscyplinarnego w ogóle nie będą przychodzić na zebrania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał, że w zaskarżonym zakresie Rada nie przekroczyła granic delegacji ustawowej, a powtórzenia zapisów ustawowych były dopuszczalne z uwagi na utrzymanie czytelności aktu prawa miejscowego. Sąd dostrzega przy tym, że zasadniczo ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie dawała prawa do regulacji materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu – niemniej jednak w tym konkretnym przypadku, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszyła prawa. Wskazane bowiem w uchwale przesłanki odwołania członków Zespołu służyły zapewnieniu sprawnego funkcjonowania tego zespołu – uchwała nie wykroczyła więc poza zakres upoważnienia ustawowego. Na wstępie swoich rozważań Sąd podkreśla, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie Rada działała w oparciu o art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy. Przepis ten stanowi, że Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwała, zdaniem Sądu, określała m. in. tryb i sposób odwoływania członków Zespołu. Prokurator sprecyzowała zakres zaskarżenia poprzez wskazanie, że została przekroczona delegacja ustawowa w §3 ust. 2 pkt 3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zaskarżone przepisy uchwały stanowią, że odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego następuje z chwilą długotrwałej choroby (pkt 3) i naruszenia zasady zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań (pkt 5). W ocenie Sądu, Rada miała prawo przyjmując, że "tryb (...) odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego" z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie – wobec całkowitego milczenia ustawodawcy w zakresie skutków działania jej członków z naruszeniem swoich obowiązków – pozwala na regulacje mające na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania Zespołu. Sąd zbadał tylko, czy zaskarżone przepisy prawa miejscowego są proporcjonalne do celu delegacji ustawowej. Ustawa oraz zaskarżona uchwała nie definiuje "długotrwałej choroby". Niemniej jednak, Sąd uznał, że skoro zgodnie z §3 pkt 1 zaskarżonej uchwały (co odpowiada art. 9a ust.2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie) członków Zespołu Interdyscyplinarnego odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz w drodze zarządzenia to takie zarządzenie podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 §2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Dopiero bowiem w momencie odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego z powodu długotrwałej choroby nastąpi konkretyzacja okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby – lub nie – odwołanie. Organy samorządu terytorialnego, zdaniem Sądu, powinny jednak mieć możliwość zapewnienia sprawnego funkcjonowania Zespołu, skoro ustawodawca nie przewidział szczegółowych rozwiązań w tym zakresie. Podobnie, w przypadku, "naruszenia zasady zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań" §3 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały – Sąd uznał, że zapewnienie sprawnego funkcjonowania Zespołu, o czym mowa w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie pozwala na skonkretyzowanie w uchwale tego typu przesłanki. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9c szczegółowo określa, jakie dane pozyskiwane w ramach pracy w zespole na szczeblu gminnym, są chronione. Ustawodawca nie przewidział jednak w sposób wyraźny, że "naruszenie zasady zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań" będzie mogło być podstawą odwołania konkretnego członka z Zespołu. W ocenie Sądu, zaskarżona część uchwały w sposób czytelny i jasny określała przesłanki odwołania, a jak już Sąd zaznaczał powyżej, konkretne zarządzenie Burmistrza będzie podlegać kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 §2 pkt 6 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy gminy nie mogą bowiem być zmuszone do tolerowania uczestnictwa w pracach Zespołu osób, które w sposób oczywisty naruszają swoje obowiązki. Na koniec tej części rozważań, Sąd zauważa, że przesłanki odwołania członków Zespołu zostały na tyle skonkretyzowane, że dalsze ich dookreślanie groziłoby kazuistyką prawa. Przepisy prawa powinny być bowiem stanowione zgodnie z art. 2 Konstytucji tj. zasadą określoności przepisów prawa i prawidłowej legislacji – jako jedną z reguł wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego. W literaturze prawniczej podkreśla się, że zasada ta ma charakter wiążący dla organu wyposażonego w kompetencję prawotwórczą (por. G. Koksanowicz, "Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa" Studia Iuridica Lublinensia 2014, nr 22 i powołane tam odniesienia do poglądów doktryny i orzecznictwa). W powołanym tamże wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 marca 2010 r., K 8/08, OTK ZU 2010, nr 3, poz. 23 sformułowano pogląd, że "(...) stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne, oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu". Pozostałe zarzuty Prokuratora Sąd również uznał za niezasadne. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Błędny jest więc pogląd Prokuratora, że uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w ustawie. Sąd uznał, że powtarzane zapisy ustawowe pozwoliły na ujęcie w zaskarżonej uchwale w sposób możliwie spójny, istotnych elementów funkcjonowania Zespołu. Nie były przy tym modyfikacją zapisów ustawowych. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.