II OSK 702/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 692/19 w sprawie ze skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie ścieków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. na rzecz M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę: 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 692/19, po rozpoznaniu skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.(dalej: Przedsiębiorstwo) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie ścieków, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. w dniu [...] czerwca 2019 r. ustalił Przedsiębiorstwu w formie informacji rocznej wysokość opłaty stałej w wysokości 4 583 zł za wprowadzanie cieków z przelewu burzowego, podczas występowania nawalnych deszczy do rzeki [...] wylotem w km 43+150. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Przedsiębiorstwo skierowało do organu reklamację. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. określił Przedsiębiorstwu za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 4 583 zł za odprowadzanie cieków z przelewu burzowego podczas występowania nawalnych deszczy do rzeki [...] wylotem w km 43+150. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Przedsiębiorstwo posiada pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. na odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego podczas występowania nawalnych deszczy do rzeki [...] wylotem w km 43+150 w ilości 6 600 m3/h, co oznacza, że zobowiązane jest ponosić opłaty za usługi wodne. Organ wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Przedsiębiorstwo złożyło skargę, w której wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w toku wykładni przepisów wystąpiły wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Zaznaczył, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2010 r. określa przepływ maksymalny godzinowy Qmax = 6 600 m3/h i przepływ średniogodzinowy Qśr = 2500+3000 m3/h. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien zostać użyty w celu wyliczenia spornej opłaty. Zdaniem Sądu błędne jest przyjęcie, że Przedsiębiorstwo na podstawie pozwolenia wodnoprawnego może odprowadzać ścieki w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 10 dni i maksymalnej godzinowej wartości. Nie może stale, przez cały czas wykorzystywać maksymalnej godzinowej wartości, gdyż przekroczy wartość średniogodzinową. Sąd wywiódł, że gdy zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość wprowadzanych ścieków na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny godzinowy i średniodobowy, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego wprowadzania ścieków. W ocenie Sądu stwierdzone wątpliwości interpretacyjne należało rozstrzygnąć na korzyść Przedsiębiorstwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, bądź przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, z poźn. zm.) przez błędne przyjęcie, że zastosowany przez organ sposób określania wysokości opłaty stałej, polegający na użyciu do obliczenia opłaty stałej maksymalnej wartości godzinowej wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym, po przeliczeniu na m3/s jest nieprawidłowy, gdyż dawałoby to podstawę do przyjęcia, że strona może odprowadzać znacznie więcej wody, niż wynika to z pozwolenia wodnoprawnego – średniogodzinowo, oraz że prawidłowym byłoby przyjęcie jako poprawnego wskaźnika zrzutu rocznego, w sytuacji, w której przyjęty przez organ sposób liczenia opłaty jest prawidłowy, a zaproponowany przez sąd sposób jest nieprawidłowy; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez uznanie, że organ powinien był przy wydawaniu zaskarżonej decyzji kierować się art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony i określając wysokości opłaty stałej, winien był użyć do jej obliczenia wskaźnika rocznego zrzutu, zamiast maksymalnej wartości godzinowej, gdy w rzeczywistości wątpliwości co do treści normy art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie występują. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że nie istnieją wątpliwości co do treści art. 271 ust. 5 Prawa wodnego i konieczności ustalenia wysokości opłaty stałej w oparciu o ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, w związku z czym maksymalna ilość ścieków 6 600 m3/h została przeliczona na m3/s. W ocenie organu jest to zgodne z zamysłem ustawodawcy i celem jakim jest rekompensata za zabezpieczenie środowiska wodnego w takim stanie, który umożliwi adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w dowolnym momencie i w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną możliwą do wprowadzenia ilość ścieków do wód lub do ziemi na godzinę. O takim rozumieniu ustawodawca przesądził w nowelizacji Prawa wodnego z dnia 23 listopada 2019 r., przesądzając w art. 552a, że należy uwzględniać maksymalną ilość możliwych do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi i wskazując w uzasadnieniu do projektu nowelizacji, że ma ona na celu usunięcie występujących wątpliwości. W ocenie organu wskazuje to na konieczność posługiwania się w rozpoznawanej sprawie obok wykładni gramatycznej również wykładnią celowościową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. Nr 239 poz. 2019 ) ustalano ilość odprowadzanych ścieków, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę (art.128 ust. 1 pkt 1). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) i wysokość tych opłat zależała od ilości, rodzaju i składu ścieków (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Jednocześnie zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Prawodawca unijny przy tym pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Z kolei zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017r. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być wprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, oznacza maksymalną ilość ścieków, która może być wprowadzona w ciągu godziny po przeliczeniu na m3/s. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak takiego stanowiska, bowiem przepis art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017r. jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę) możliwe są różne jego interpretacje. Sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Podzielić należy również pogląd, że przyjęcie maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziłoby do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego wprowadzania ścieków. Sąd I instancji zasadnie przy tym uznał, że wbrew twierdzeniom organu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. budzi wątpliwości interpretacyjne w świetle treści udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do słusznego wniosku, że w sprawie znajduje zatasowanie art. 7a § 1 k.p.a., na podstawie którego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty stałej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a pkt 4, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości ścieków możliwych do wprowadzania do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo w pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym godzinowy wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2019 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. Jednocześnie w związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 5 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. bardziej korzystna dla podmiotów zobowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Niezasadne zatem są zarzuty kasacyjne wskazujące na dokonaną przez Sąd I instancji błędną wykładnię art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.