IV SA/Wa 2437/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2019 r. Rada Miasta [...] przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]" (dalej: Program) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122). Prokurator Okręgowy [...] w [...] wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając istotne naruszenie: 1) art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, poprzez uzależnienie w § 13 ust. 4 Programu, poddania zwierzęcia kastracji lub sterylizacji na koszt gminy od poniesienia przez właściciela zwierzęcia kosztów zabiegu znakowania (tzw. czipowania) psa lub kota, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego; 2) art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 16 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, bez przeznaczenia środków na usypianie ślepych miotów, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego; Skarżący na podstawie art. 147 §1 ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Miejskiej w [...] w całości. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, co wynika wprost z przepisów ustawy o ochronie zwierząt (uoz), i co zostało ujęte w przywołanym przepisie art. 11a ust. 1, 2 i 5 cyt. ustawy, obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów usypiania wszystkich ślepych miotów, niezależnie czy pochodzą od zwierząt bezdomnych, czy mających właściciela. Skoro zatem organ stanowiący gminy uregulował tę kwestię wskazując, że gmina zawrze stosowną umowę z zakładem leczniczym dla zwierząt na wykonywanie zabiegów usypania ślepych miotów, to winien też ustalić środki finansowe, które przeznaczy na pokrycie kosztów tych zabiegów. Sposób finansowania Programu w nim ukształtowany, zdaniem skarżącego, nie wyczerpuje ustawowego wymogu zawartego w art. 11a ust. 5 uoz. Ustawa bowiem wymaga, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele. Przywołany przepis stanowi, iż program powinien określać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, lecz także sposób wydatkowania tych środków. Niewłaściwe zastosowanie dyspozycji art. 11a ust. 5 uoz winno skutkować bezwzględną nieważnością przedmiotowej uchwały. Wyeliminowanie wyłącznie wadliwego §16 Programu naruszyłoby bowiem integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło go elementów wymaganych w art. 11a ust. 2 uoz. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, nie naruszono art. 11a ust. 2 pkt 4 ww ustawy z uwagi na to, że przepis ten dotyczy obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji w schroniskach dla zwierząt, a nie planu sterylizacji albo kastracji zwierząt posiadających właściciela. Regulacja zawarta w §13 zaskarżonej uchwały ma swoją podstawę prawną w art. 11a ust. 3a ustawy. Odnośnie pozostałych zarzutów tj. dotyczących nieprawidłowego, zdaniem skarżącego, rozłożenia środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, organ także nie dopatrzył się naruszenia ww przepisów. Burmistrz podniósł, iż znane jest organowi orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym w uchwale w sprawie programu opieki (...) należy określić zarówno wysokość środków przeznaczonych na jego realizację jak i sposób wydatkowania tych środków. Istotnie, finansowanie zadania usypiania ślepych miotów nie zostało explicite wymienione w §16 uchwały, to jednak powyższe nie oznacza braku wypełnienia upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że usypianie ślepych miotów mieści się w kategorii tzw. usług towarzyszących niezależnie od ich pochodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego były § 8 ust. 15 i 16 oraz § 9 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały Rady Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2019 roku. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (art. 137 Zasad Techniki Prawodawczej), a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, z zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie szczegółowe wyliczenie w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementów programu nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora Okręgowego, że Rada Miasta [...] wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 2 pkt 4 i w art. 11 a ust. 5 w związku z art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w odniesieniu do przepisów § 13 ust. 4 i § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały (Programu). Z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że wypełnienie obowiązku zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania następuje poprzez określenie przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, program obejmuje w szczególności odławianie bezdomnych zwierząt. Taki sposób sformułowania przepisów ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że program może dotyczyć co do zasady kwestii wyłapywania i dalszego postępowania ze zwierzętami bezdomnymi. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawało. Oznacza to, że za zwierzę bezdomne może być uznane wyłącznie zwierzę w odniesieniu, do którego nie ma możliwości ustalenia właściciela lub opiekuna, pod którego opieką trwale dotąd to zwierzę pozostawało. Program § 13 ustęp 1 stanowi, iż celem akcji jest popularyzacja najbardziej skutecznej i humanitarnej metody ograniczenia nadpopulacji zwierząt domowych (psów i kotów), co w efekcie końcowym ma doprowadzić do zminimalizowania liczby zwierząt trafiających do schronisk. Kwestionowane przez skarżącego uregulowanie zawarte w § 13 ust. 4 Programu rozszerza powyższą akcję także o właścicieli zwierząt, którzy zamieszkują na terenie gminy [...] oraz podpisali zgodę na poniesienie kosztów czipowania lub oznakowania zwierząt. Powyższe stanowi przejaw inicjatywy prawodawczej. W istocie, w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt brak jest odniesienia do zwierząt właścicielskich a wskazana regulacja dotyczy jedynie zwierząt bezdomnych (do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), brak w nim delegacji do określenia zakresu odpowiedzialności właściciela zwierzęcia w kwestii ponoszenia kosztów, jak w tym wypadku czipowania, to jednak ten punkt Programu nie zobowiązuje osób trzecich do podjęcia działań zgodnie z przedmiotową uchwałą a jedynie umożliwia przystąpienia do Programu mającego z zadanie szeroko rozumianą profilaktykę zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom. Każdy zainteresowany może zatem do Programu przystąpić na wskazanych w nim warunkach, właśnie celem szerszego prowadzenia zadań dla ochrony zwierząt. Przy czym, co ważne, Gmina nadal ponosi w pełni koszty realizacji tej akcji - § 16 pkt 6, a zatem koszty wykonywania dobrowolnych zabiegów sterylizacji i kastracji. Na marginesie wypada wskazać na cel podejmowanej uchwały, którym jest bezwzględne zwalczanie bezdomności zwierząt. Na pewno wprowadzenie czipów zwierzętom właścicielskim ułatwi potencjalne ich odnalezienie, na wypadek zagubienia (czasowej ich bezdomności) a z doświadczenia życiowego wynika, że takie zabiegi nie są szeroko stosowane. Zatem, wprowadzenie takiego warunku do Programu celem bezkosztowego dokonania sterylizacji zwierzęcia, zdaniem Sądu, nie jawi się jako przekroczenie powołanych norm prawnych. Stąd też w tym aspekcie trudno się dopatrzeć naruszenia przez Gminę [...] prawa. Podobnie, Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie przekroczenia upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu § 16 Programu. Jakkolwiek rację ma Prokurator, że koszty realizacji Programu tj. zarówno wysokość środków przeznaczonych na jego realizację jak i sposób wydatkowania tych środków, gmina winna szczegółowo określić i podzielić na poszczególne zadania, to jednak powyższa regulacja czyni zadość temu obowiązkowi. Zgodnie bowiem z treścią ww § 16: "w budżecie gminy zabezpieczono środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w wysokości 162 920,00 zł; w tym 2 000,00 zł na karmę dla wolnożyjących kotów; 10 000,00 zł. na sterylizację, kastrację i leczenie kotów wolnożyjących; 25 000,00 zł. na sterylizację kotek i suk właścicielskich; 100 000,00 zł. na odławianie, transport, umieszczanie zwierząt bezdomnych w schronisku, kompleksowej opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz na usługi towarzyszące; 25 920,00 zł. na odbiór padłych zwierząt z terenu Gminy [...]". W powyższym zapisie istotnie, finansowanie zadania usypiania ślepych miotów nie zostało bezpośrednio wymienione to jednak powyższe nie oznacza braku wypełnienia upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że usypianie ślepych miotów mieści się w kategorii tzw. "usług towarzyszących" niezależnie od ich pochodzenia. (art. 11a ust. 5 zdanie drugie ustawy o ochronie zwierząt). Brak wymienienia usypiania ślepych miotów konkretnie w ramach finansowania programu nie można zatem traktować w kategoriach istotnego naruszenia przepisów. Stąd też i w tym zakresie Sąd także nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które musiałaby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały. Artykuł 147 § 1 P.p.s.a. nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu. Taka sytuacja jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miała miejsca. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.