IV SA/Wa 2317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z [...] października 2018 r., nr [...], dotyczącej odmowy zmiany imienia z "[...]" na "[...]". Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. 8 marca 2019 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP do Wojewody [...] wpłynęło zawiadomienie Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. o przekazaniu według właściwości wniosku profesjonalnego pełnomocnika [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika USC w [...] z [...] października 2018 r., nr [...], odmawiającej dokonania zmiany imienia Wnioskodawczyni z "[...]" na "[...]". Następnie, po uzupełnieniu braków wniosku, profesjonalny pełnomocnik [...] w piśmie z 1 lutego 2019 r. wystąpił do Wojewody [...] między innymi z wnioskiem o ustalenie, czy decyzja Kierownika USC w [...] z [...] października 2018 r. została wydana zgodnie z właściwością miejscową, powołując się przy tym na przepisy art. 8 ustawy o zmianie imion i nazwisk z dnia 15 listopada 1956 r. Natomiast pismem skierowanym do Wojewody [...] z 4 marca 2019 r. wystąpił o potraktowanie pisma z 1 lutego 2019 r. jako wniosku złożonego na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika USC w [...] z [...] października 2018 r. W piśmie z 26 marca 2019 r. skierowanym do Wojewody [...] jako podstawa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z [...] października 2018 r. został wskazany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 § 1 i 2 cyt. ustawy o zmianie imion i nazwisk. Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 17 października 2008 roku o zmianie imienia i nazwiska, decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika USC w [...] z [...] października 2018 r., nr [...], dotyczącej odmowy zmiany imienia z "[...]" na "[...]". Odwołanie od tej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. wniosła [...], działająca przez profesjonalnego pełnomocnika. Podniesione zarzuty koncentrowały się na kwestii wydania przez Kierownika USC w [...] decyzji z [...] października 2018 r. bez podstawy prawnej oraz przesłankach uzasadniających dokonanie zmiany danych osobowych. Wskazano, że Wojewoda [...] nie rozpoznał sprawy merytorycznie, ale ograniczył się do zacytowania wybranych orzeczeń sądowych, bez dostatecznego uzasadnienia powodów nieuwzględnienia wniosku w sytuacji ustalenia, że decyzja nie wskazywała podstaw do odmowy prawa do powrotu do imienia, którym [...] posługiwała się przez całe życie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z będących w posiadaniu Ministra materiałów źródłowych wynika, iż 2 października 2018 r. do Kierownika USC w [...] został złożony przez [...] wniosek z prośbą o zmianę imienia z "[...]" na imię "[...]". Następnie w wyniku zapytania skierowanego do niej przez Kierownika USC w [...] dotyczącego wskazania rzeczywistych powodów ponownej zmiany imienia oraz wskazania przyczyn zwrócenia się z wnioskiem w krótkim odstępie czasu, pismem z 13 października 2018 r. poinformowała, że mąż i rodzina mają wielką niechęć do imienia [...], a kolejna zmiana imienia podyktowana jest próbą naprawienia błędu związanego ze zmianą imienia. Podkreśliła również, że nie mogła zmienić imienia, a jedynie dodać imię "[...]" do imienia "[...]". W tym stanie rzeczy Kierownik USC w [...] nie uznał powodów zmiany imienia za uzasadnione i decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], odmówił dokonania zmiany imienia z "[...]" na "[...]". Minister wyjaśnił, że przez pojęcie "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej, nie będzie również w sposób rażący naruszała przepisów prawa, jednak dotknięta będzie wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Minister podkreślił, że podstawa prawna do wydania przez Kierownika USC w [...] decyzji realnie istniała, choć nie została podana w osnowie decyzji. Została jednak wskazana w jej uzasadnieniu, z którego wynika, że Kierownik USC w [...], wydając decyzję działa na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska. W ocenie Ministra, pominięcie przywołania przepisu materialnego w osnowie decyzji, gdy z jej uzasadnienia jednoznacznie da się odczytać podstawę prawną, jest wprawdzie uchybieniem, które jednak nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Mając na względzie, że podniesiono również, iż Kierownik USC w [...], odmawiając zmiany imienia, dopuścił się samowoli urzędniczej, ignorując przyczyny, które z mocy prawa nakazują uwzględnić wniosek o zmianę imienia, Minister przypomniał, że w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy podaje się "ważne powody" zmiany imienia i nazwiska, w szczególności, gdy dotyczą zmiany: imienia ośmieszającego lub nielicującego z godnością człowieka; na imię używane; na imię, które zostało bezprawnie zmienione; na imię noszone zgodnie z przepisami prawa państwa, którego obywatelstwo również się posiada. Minister zaznaczył, że katalog ważnych powodów uzasadniających zmianę imienia lub nazwiska zawartych w cytowanym przepisie nie jest zamknięty. Decyzja kierownika urzędu stanu cywilnego ma zatem w tej mierze charakter uznaniowy. Co więcej, w żadnym przepisie cyt. ustawy Minister nie dopatrzył się obowiązku zmiany osobie jej danych osobowych przez kierownika urzędu stanu cywilnego z mocy prawa. Minister, dokonując oceny decyzji Kierownika USC w [...] z [...] października 2018 r., nie stwierdził istnienia też innych przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1-7 k.p.a., uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r. nr [...] wniosła [...], działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, która zarzuciła zaskarżonej decyzji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że z treści decyzji Kierownika USC w [...] z [...] października 2018 r. wynikało, że została ona wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa ze względu na nieuwzględnienie wagi skutków, jakie dla życia osobistego wiążą się wydaniem decyzji i jej utrzymaniem, pomimo licznych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego polegających na: 1) wydaniu decyzji odmownej bez podstawy prawnej – art. 4 ustawy o zmianie imienia i nazwiska nie ogranicza w żadnym razie ilości zmian imienia co oznacza, że ustalenie tego faktu nie upoważniało Kierownika USC do odmowy na tej podstawie zmiany imienia; 2) naruszeniu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji ustalenia, że używane pierwsze imię [...] ośmiesza ją w oczach osób dla niej najważniejszych – męża i rodziców; 3) naruszenie art. 4 ust. 2 cyt. ustawy stosowanym na zasadzie analogii – wcześniejsze zmiany imienia nie były kaprysem, lecz wiązały się z obawą zemsty ze strony byłego męża; 4) uznaniu prawa do szczęścia osobistego i życia rodzinnego za kaprys, co w sposób oczywisty wskazuje, że Kierownik USC w [...] rażąco naruszył art. 4 cyt. ustawy, odmawiając takim przyczynom przymiotu ważnych względów; 5) naruszeniu art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez Kierownika USC w [...] oraz załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatelki, której po przekonaniu się przez nią, jak zmiana imienia może utrudnić jej życie, odmawia się bez racjonalnych przyczyn prawa powrotu do normalności i stabilności, jakie umożliwia powrót do używanego przez całe życie imienia [...], gdy imię spełnia funkcję indywidualizacją i identyfikującą człowieka na wszelkich płaszczyznach życia społecznego. 6) wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia: w imię ochrony trwałości imienia w decyzji Kierownika USC w [...] odmówiono możliwości powrotu do imienia używanego przez całe życie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli badają, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd przyjął przy tym za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga [...] jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu, nie stwierdził istnienia wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, tym bardziej, że stanowisko organów obu instancji zasługuje na aprobatę. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z [...] października 2018 r., nr [...], dotyczącej odmowy zmiany imienia z "[...]" na "[...]". Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie nadzorczej weryfikacji decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z [...] października 2018 r. wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co w okolicznościach sprawy sprowadzało się zasadniczo do zbadania, czy kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Na wstępie przypomnieć więc należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania orzeczenia, które jest kwestionowane. Kwestia ta staje się tym bardziej istotna, gdy jako podstawę do stwierdzenia nieważności powołuje się ziszczenie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, ponieważ albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16). Przy czym podkreśla się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Natomiast samo niewskazanie podstawy prawnej, w sytuacji, gdy ona istnieje, nie uzasadnia twierdzenia, że decyzje wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15). Tym samym nie jest to podstawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, brak powołania pełnej podstawy prawnej decyzji Kierownika USC w [...] z [...] października 2018 r., z uwzględnieniem przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Analiza jej treści niewątpliwie prowadzi bowiem do wniosku, że w uzasadnieniu decyzji organ zwarł wymagane wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zaś brak wskazania pełnej podstawy prawnej nie pozbawia decyzji bytu prawnego, to powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Choć istotnie świadczy to o niestaranności organu przy redagowaniu decyzji, co z punktu widzenia zasad dobrej administracji jest naganne, to naruszenie prawa procesowego w zakresie prawidłowości sporządzania osnowy decyzji samo w sobie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że naruszenie przepisów prawa procesowego tylko wtedy może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponadto, przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu nie jest brak powołania podstawy prawnej, lecz wydanie aktu bez podstawy prawnej, a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Sąd w składzie orzekającym odstąpił więc od wypowiedzenia się w zakresie zarzutów skargi odnoszących się do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia Kierownika USC w [...] z [...] października 2018 r., które nie mogą być zgłaszane w niniejszej sprawie, z uwagi na jej charakter. W postępowaniu tego rodzaju ocenia się bowiem kwestie czysto prawne pod kątem obarczenia kwestionowanej decyzji którąś z kwalifikowanych wad. Skoro zaś w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, to również zakres kognicji Sądu ulega stosowanemu zawężeniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.