II OSK 1905/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2317/19 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lipca 2019 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2317/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lipca 2019 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 lipca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. z 23 kwietnia 2019 r., nr ..., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. z 23 października 2018 r., nr ..., dotyczącej odmowy zmiany imienia z "L. E." na "E.". Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie nadzorczej weryfikacji decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. z 23 października 2018 r. wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, co sprowadzało się do zbadania, czy kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak powołania pełnej podstawy prawnej decyzji Kierownika USC w S. z 23 października 2018 r., z uwzględnieniem przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd argumentował, że analiza jej treści niewątpliwie prowadzi bowiem do wniosku, że w uzasadnieniu decyzji organ zawarł wymagane wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zaś brak wskazania pełnej podstawy prawnej nie pozbawia decyzji bytu prawnego, to powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Choć istotnie świadczy to o niestaranności organu przy redagowaniu decyzji, co z punktu widzenia zasad dobrej administracji jest naganne, to naruszenie prawa procesowego w zakresie prawidłowości sporządzania osnowy decyzji samo w sobie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że naruszenie przepisów prawa procesowego tylko wtedy może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponadto, przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu nie jest brak powołania podstawy prawnej, lecz wydanie aktu bez podstawy prawnej, a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Sąd odstąpił od wypowiedzenia się w zakresie zarzutów skargi odnoszących się do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia Kierownika USC w S. z 23 października 2018 r., które nie mogły być zgłaszane, z uwagi na charakter sprawy. W postępowaniu tego rodzaju ocenia się bowiem kwestie czysto prawne pod kątem obarczenia kwestionowanej decyzji którąś z kwalifikowanych wad. Skoro zaś w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, to również zakres kognicji Sądu ulega stosowanemu zawężeniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej E. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Wojewody P. zobowiązując Ministra Spraw Wewnętrznych do zobowiązania Wojewody P. ustalenia jakie skutki wywołuje dla skarżącej sytuacja w której w razie utrzymania w mocy decyzji nie będzie mogła używać imienia E. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę oparto na przepisie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji na skutek niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska i przepisie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, po zbadaniu zarzutu który podniósł organ administracji i pominięciu badania zarzutu podniesionego przez stronę co mogło wpłynąć na rozstrzygnięcie skoro na skutek rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska przez jego niezastosowanie bez uwzględnienia słusznego interesu obywatelki, której po przekonaniu się przez nią jak zmiana imienia może utrudnić jej życie, odmawia się bez racjonalnych przyczyn prawa powrotu do normalności i stabilności, jakie umożliwia powrót do używania imienia E. Imię spełnia przecież funkcję indywidualizacją i identyfikującą człowieka na wszelkich płaszczyznach życia społecznego, co wpływać powinno na ocenę czy należało zastosować przepis prawa procesowego art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 25 lutego 2020 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wyjaśniła, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o skierowanie do ponownego rozpoznania przez inny skład WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt c i art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na zarzucie niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska i art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. 3. Rozpoznanie zasadności postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej wymaga powiązania z przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, który wyznacza kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Według zarzuconego naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych: "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Przedmiot rozpoznawanej sprawy wyznacza stosowane przepisy do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. 3.1. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lipca 2019 r. znak: ... w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. z dnia 23 października 2018 r., nr ..., o odmowie zmiany imienia "L. E." na "E.". Wyznaczyło to granice i podstawy kontroli zgodności z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczony wyłącznie do ustalenia, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa materialnego, który wyznacza jednoznacznie hipotetyczny stan faktyczny i związane z tym stanem faktycznym konsekwencje prawne w zakresie uprawnienia lub obowiązku. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiot rozpoznania nie obejmuje prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a wyłącznie stwierdzenie prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu zwykłym. Kontrolując zgodność z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zmiany imienia Sąd ocenił wyłącznie czy wystąpiły przesłanki ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa regulujących zmianę imienia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska, zmiany imienia można dokonać wyłącznie z ważnych powodów. Przyjęcie przesłanki zmiany imienia, zmiany wyłącznie z ważnych powodów, otwiera szeroką ocenę nadania treści spełniających tę przesłankę. "Ważne powody" kwalifikowane jest w orzecznictwie sądowym do pojęć nieoznaczonych, a nawet do przyjęcia konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że w przepisie prawa nie został jednoznacznie zapisany hipotetyczny stan faktyczny i wynikające z tego zapisu konsekwencje prawne. Organ rozpoznający sprawę ma zatem pozostawioną ocenę, czy żądanie zmiany imienia mieści się w zakresie przesłanki "ważnych powodów". Taka konstrukcja przesłanki zmiany imienia poddana wartościowaniu przez organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyłącza przyjęcie, że wydanie decyzji o odmowie zmiany imienia jest rozstrzygnięciem rażąco naruszającym prawo. 3.2. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego postawiono w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska. Przesłanka zmiany imienia ustanowiona w art. 4 ust. 1, przesłanka ważnych powodów jest przesłanką o wartościach otwartych ale uzupełniona przez wskazanie przykładowe otwarte ważnych powodów. Według art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska do ważnych powodów zaliczono: "(...) w szczególności gdy dotyczą zmiany: imienia lub nazwiska ośmieszającego albo nielicującego z godnością człowieka". Nadanie treści tej przesłance szczególnej otwarte jest na pojęciach nieokreślonych, a to oznacza, że wyłączona jest kwalifikacja przyjętego rozstrzygnięcia w decyzji o zmianie imienia do rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa. 3.3. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem decyzji podjętej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, zasadnie wywodząc o braku podstaw zastosowania sankcji nieważności. Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut co do wywodów w zaskarżonym wyroku dotyczących braku podstaw do stwierdzenia nieważności z powodu braku podstawy prawnej, której nie wskazano w decyzji w miejscu wyznaczonym zgodnie z art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji nie jest zasadny. Wywód ten pozostawał w związku z zarzutem skargi wniesionej do sądu. Argumentacja w podstawach kasacyjnych i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oparta na względach słusznościowych nie może podważyć prawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. 3. 4. W związku z wywodami w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego nieważna jest decyzja wydana w sprawie, która już poprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. To, że w art. 10 ust. 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska przyjęto, że wniosek o zmianę imienia lub nazwiska składa się do wybranego kierownika urzędu stanu cywilnego nie ma znaczenia prawnego. Kierownik urzędu stanu cywilnego z urzędu obowiązany jest po otrzymaniu wniosku o zmianę imienia ustalić czy w sprawie nie została wydana decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzja administracyjna wydana w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie wiąże organy administracji publicznej. Podjęcie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną powoduje sankcję nieważności. 4. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Przedmiot tego postępowania jest ograniczony do ustalenia czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu zwykłym. Konsekwentnie nie ma podstaw do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, wydanej w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje moc prawną oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania. Wymogi uzasadnienia wyroku reguluje art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6