I OSK 2635/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1090/19 w sprawie ze skargi C.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr 180/O/2019 w przedmiocie odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1090/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2019 r. nr 180/O/2019 w przedmiocie odszkodowania oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył C.M., zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewyjaśnienie rozbieżności między dwoma operatami szacunkowymi, a mianowicie operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 26 września 2016 r. przez B.A. oraz operatem sporządzonym przez M.K. w dniu 25 października 2018 r. w szczególności odnośnie do ogólnej wyceny; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109) poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobne, o innej zupełnie lokalizacji i położeniu, np. działka ew. nr [...] w m. Ł., dz. [...] w m. S., dz. nr [...] m. G. c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 154 ust. 1 poprzez sporządzenie operatu szacunkowego z pominięciem przy podejściu porównawczym i metodzie skorygowania ceny średniej cech nieruchomości, o których mowa w tym przepisie; 2. naruszenie prawa procesowego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające na niewszechstronnej ocenie materiału dowodowego tj. operatu szacunkowego, który winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a podobieństwo ich nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania, czego w operacie mgr inż. M. K. zabrakło; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Gmina L. będzie ponosiła w ramach decyzji administracyjnej odnoszącej się do zupełnie innej sprawy koszty związane z budową przyłączy, podczas gdy nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego dowodu, a jak wynika z przepisów prawa, za przyłącze i jego koszt budowy odpowiada właściciel danej nieruchomości, który chce się przyłączyć do sieci wodociągowej. Ustalenie wartości przyłączy jest zatem istotne i winno być uwzględnione w wartości operatu; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie do porównania w podejściu porównawczym transakcji z lipca 2017 r. (C max i C min), podczas gdy ceny nieruchomości różnią się znacząco już w 2018 r., a sam operat sporządzono w październiku 2018 r., gdzie decyzję wydano w dacie [...] kwietnia 2019 r. Brak też wyjaśnienia, dlaczego uznano wywłaszczoną nieruchomość w ramach charakterystyki jako słabą, w sytuacji gdy trzeba brać pod uwagę fakt, że kształt ten wynika z potrzeb inwestora pod drogę, a właściciel nie może z tego tytułu być stratny. Biegły okoliczności tej nie wyjaśnił. Nadto biegły przyznał, iż nie jest w stanie zbadać wartości nieruchomości w zakresie jej przeznaczenia (zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego), ale zgodnie z jej funkcją. Taki operat zawiera wady, które dyskwalifikują go jako wartościowy materiał dowodowy; d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że przycinka drzew przez skarżącego nie będzie miała wpływu na wartość odszkodowania, w sytuacji gdy obowiązany do przycinki będzie musiał drzewa te uszkodzić i praktycznie wyciąć ze swojej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Z uzasadnienia zarzutów wynika, że zasadniczym przedmiotem sporu jest kwestia sposobu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w dniu 25 października 2018 r. przez M.K. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Pełnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może natomiast dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych działająca na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n. Z normy zawartej w tym przepisie nie można wyprowadzić wniosku, że obowiązkiem organu jest wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie takiej oceny. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez niewyjaśnienie rozbieżności między operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 26 września 2016 r. przez B.A. oraz operatem sporządzonym przez M.K. w dniu 25 października 2018 r. Wskazać dalej należy, że ocena operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym jest dokonywana w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, jest to ocena zgodności z przepisami normującymi sposób sporządzenia operatu szacunkowego, to jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109; dalej: rozporządzenie z 2004 r.). Po drugie, jest to ocena operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym dokonywana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc operat rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania podlega ocenie na gruncie art. 80 k.p.a., tak jak każdy inny dowód z opinii biegłego. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobne, o innej zupełnie lokalizacji i położeniu. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. stanowi zaś, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W orzecznictwie wskazano, że nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań, właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2028/19; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. II OSK 2833/21; wyrok NSA z 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3170/20). Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zatem, to nie sąd, a autor operatu w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3197/19). Brzmienie art. 154 ust. 1 u.g.n. oznacza zatem, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Tego rodzaju sytuacja nie miała jednakże miejsca w przedmiotowej sprawie. Należy również wskazać na brak podstaw do oczekiwania przez stronę, że przyjęte do porównania zostaną nieruchomości uznane przez nią za podobne. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomości nie jest podobna, jej wizja tego, czym są nieruchomości podobne, jak i granic rynku, nie stanowi wzorca dla stosowania przez organy i sądy art. 153 ust. 1 u.g.n. i art. 154 ust. 1 u.g.n. (wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 191/19) Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że właściwy dobór nieruchomości porównawczych z punktu widzenia współczynników korygujących przy metodzie korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym, są okolicznościami wynikającymi z analizy rynku i ich weryfikacja może mieć wyłącznie merytoryczny charakter, wymagający wiedzy specjalnej, dlatego też prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod tym kątem może być dokonana przez osoby posiadające taką wiedzę, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Dopiero w tym trybie dokonana weryfikacja może być podstawą oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego będącego podstawą oszacowania wartości nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., to skarga kasacyjna nie wyjaśnia w ogóle, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu i jak powinien być on rozumiany, co uniemożliwia odniesienie się do takiego zarzutu. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że niewłaściwe jego zastosowanie miałoby polegać na tym, że rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął nieruchomości niepodobne, o innej zupełnie lokalizacji i innych kształtach, położone w zupełnie odmiennych miejscowościach, a jednak stanowiły one podstawę do wyceny w ramach Cmax i Cmin. To zagadnienie należy jednak zakwalifikować do nienormatywnej wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego i tak jak była już o tym mowa wyżej, przyjęty przez rzeczoznawcę zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi mógł w takiej sytuacji zostać zweryfikowany tylko w trybie określonym w art. 157 ust. 1 u.g.n. Z tego samego powodu nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie określonym w punktach 2.a i 2.c petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie określonym w punkcie 2.b petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że Sąd I instancji wskazał, że przebudowa przyłączy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dokonana zostanie przez Gminę L. na jej koszt, do czego zobowiązana została decyzją zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, dlaczego powyższa konstatacja Sądu I instancji jest błędna. Powyższy zarzut nie mógł zatem zostać uwzględniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie określonym w punkcie 2.c petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 18 marca 2019 r. odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnił, że przedmiotem wyceny nie objęto drzewostanu z uwagi na to, że na wydzielonym pod drogę gruncie nie rosły żadne drzewa ani krzewy, wskazując, że ustalono to podczas wizji na nieruchomości oraz inwentaryzacji drzew przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę. Organ odwoławczy podniósł zaś, że odszkodowanie, stosownie do art. 18 specustawy dotyczy tylko nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jest ustalane wg stanu nieruchomości na dzień wydania tej decyzji i wartości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Zatem szkody i straty, które powstaną w związku z realizacją inwestycji nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Sąd I instancji stwierdził z kolei, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w sprawie wyroku z 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 645/17, nie przesądził, że odszkodowanie powinno obejmować także wartość drzewostanu oraz nie przesądził, że na wartość nieruchomości będzie wpływać konieczność przebudowy przyłączy. Sąd polecił kwestię tę wyjaśnić. Sąd I instancji uznał zaś, że organy ponownie rozpoznając sprawę kwestię tę wyjaśniły. Sąd nie zakwestionował przy tym ustaleń i ocen organów. Również i ten zarzut nie mógł być zatem uwzględniony. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).