II OSK 191/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. – W., S. G., J. G. oraz P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 472/18 w sprawie ze skarg M. G. – W., S. G., J. G. oraz P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 472/18 oddalił skargi M. G. , S. G., J. G. oraz P. G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] marca 2018 r., nr [....] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2017 r., znak [...], którą ustalono jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] położnej w B. w związku z uchwałą nr XXXVII/365/14 Rady Miasta Biała Podlaska z 11 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego Miasta Biała Podlaska pod nazwą "Za Szpitalem" w odniesieniu do M. G. i S. G. w wysokości po 133.900 zł oraz w odniesieniu do P.G. i J.G. w wysokości po 66.950 zł. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sporządzony na potrzeby sprawy przez biegłego A. W. operat szacunkowy jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości, co szczegółowo i wyczerpująco oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że w operacie określono wartość nieruchomości według ustaleń planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej z dnia 25 października 2001 r. nr VIII/74/01, w którym działka nr [...] znajdowała na terenach mieszkalnictwa wielorodzinnego, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] i wyniosła ona 2.253.000 zł, oraz według aktualnego przeznaczenia w planie z 2014 r. tj. zabudowy usługowej - 3U i wyniosła 3.592.000 zł. Jak wskazał Sąd I instancji, spór w istocie koncentruje się wokół kwestii prawidłowości wyceny wartości spornej nieruchomości według stanu uwzględniającego przeznaczenie w zmienionym planie z 2014 r. Kluczowym elementem sporu jest dobór pozostałych dwóch działek. Ta sama działka przy ul. [...], sprzedana w październiku 2013 r., za cenę 708,68 zł/m2, została zupełnie inaczej oceniona przez rzeczoznawców. Biegły działający na zlecenie organu przyjął ją do wyceny, natomiast rzeczoznawca sporządzająca wycenę na zlecenie jednego ze skarżących odrzuciła ją z argumentacją, że w tym przypadku mamy do czynienia z wysoko odstającą ceną jednostkową, "gdyż w tym miejscu ma być realizowana rozbudowa [...], więc nieruchomość charakteryzowała się ponadprzeciętną atrakcyjnością dla konkretnego nabywcy". Oceniając argumenty skarżących, którzy kwestionują przyjęcie działki przy ul. [...] do puli materiału stanowiącego podstawę wyceny podkreślono, że kwestionowana cena ponad 700 zł jest ceną osiągniętą na rynku, w realnej transakcji, pomiędzy podmiotami niepowiązanymi ze sobą, cechy działki wskazują na ewidentne podobieństwo (przeznaczenie w planie, infrastruktura, położenie) do działki wycenianej. W tej sytuacji nie ma racjonalnych powodów, aby pominąć tę działkę. Sąd I instancji nie zgodził się również z argumentem skarżących, że w sprawie doszło do naruszenia art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: ugn) poprzez jego niezastosowanie i brak zlecenia dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, tj. uznanie za prawidłowy, rzetelny i wykonany zgodnie z prawem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. W., b) art. 130 ust. 2 ugn poprzez uznanie, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości odszkodowania, w ramach oceny sporządzonego operatu szacunkowego organ może ograniczyć się do wyjaśnień biegłego i nie jest zobowiązany do poddania ich wnikliwej ocenie stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym, c) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym doborze nieruchomości podobnych w ramach ustalania wartości nieruchomości, d) art. 157 ugn poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy strony przedstawiły kontroperat, w którym rzeczoznawca majątkowy wykluczył wskazane przez A. W. nieruchomości przyjęte do porównania, co w konsekwencji spowodowało, że wskazana przez niego różnica wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest o wiele niższa, a okoliczność ta stanowi podstawę do poddania operatu ocenie prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową, 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 80 Kpa, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji wobec przeprowadzenia oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego bez wnikliwego zbadania, przede wszystkim pod kątem prawidłowości przyjęcia nieruchomości podobnych do porównania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności wskazać na istotny brak precyzji w konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej w powiązaniu z okolicznościami niniejszej sprawy. Zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 ugn poprzez uznanie, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości odszkodowania, w ramach oceny sporządzonego operatu szacunkowego, organ może ograniczyć się do wyjaśnień biegłego i nie jest zobowiązany do poddania ich wnikliwej ocenie stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie dotyczą niniejszej sprawy. Nie sposób znaleźć jakąkolwiek relacji pomiędzy nałożoną na skarżących opłatą planistyczną i art. 130 ugn czy § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Powyższe zarzuty są całkowicie nieusprawiedliwione jako nie mające żadnego związku ze sprawą. 3.5. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących tak naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, wskazać należy, że w zasadzie dotyczą one kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, a zaakceptowanych przez organy i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). 3.6. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje i zarzut naruszenia art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji (wyrok NSA z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19). Dlatego też nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomości nie jest podobna, jej wizja tego czym są nieruchomości podobne, jak i granic rynku, nie stanowi jednak wzorca dla stosowania przez organy i sądy art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn. Co istotne wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego z 2014 r. została określona w wysokości 352,35 zł za 1m2 w sytuacji, kiedy zakres cen w tym segmencie rynku nieruchomości wynosił od 71,80 do 708,68 zł za 1 m2. Jest to więc wartość mieszcząca się pośrodku tego zakresu. 3.7. Okoliczność, że w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. nie została uwzględniona transakcja obejmująca działki o nr [...] do nr [...], ponieważ jej zdaniem nieruchomość charakteryzowała się ponadprzeciętną atrakcyjnością dla konkretnego nabywcy, nie może w żadnym razie stanowić wzorca kontroli zaskarżonego wyroku oraz operatu szacunkowego wykonanego przez A. W.. W tym zakresie NSA w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że skoro w odniesieniu do tej transakcji cena, jaką uzyskano w warunkach rynkowych, pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej, to nie sposób doszukać się doborze nieruchomości podobnych naruszenia art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn. Trudno bowiem za sytuację przymusową uznawać wysokie zainteresowanie kontrahenta daną działką, skoro wpływ na cenę rynkową działki mają elementy determinujące tak podaż, jak i popyt na danym rynku nieruchomości. Całkowicie pozbawione doniosłości prawnej jest przy tym twierdzenie, że ww. transakcja przy ul. [...] miała miejsce przed uchwaleniem nowego planu miejscowego i z tego powodu nie może być brana pod uwagę. Z powołanych w tym zarzucie przepisów w żadnym razie nie wynika takie uwarunkowanie doboru nieruchomości podobnych. 3.8. Dokonana przez Kolegium i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena operatu szacunkowego była niezwykle wnikliwa i wykazała, że operat A. W. nie zawiera ewidentnych błędów, które dyskwalifikują jego walory dowodowe w granicach możliwej przez organ oceny operatu. Zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 80 Kpa są zatem niezasadne. 3.9. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 157 ugn, zresztą bez wskazania konkretnego ustępu tego artykułu w skardze kasacyjnej. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11 i sygn. akt I OSK 2138/11, z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3448/18,). W tym zakresie operat mógł zresztą zostać oceniony na wniosek skarżących w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn także w trakcie postępowania kasacyjnego. 3.10. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie w związku z czym należało je oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. 3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa.