II OSK 1408/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 761/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 761/18, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą [...] (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], którą ustalono dla skarżącej opłatę jednorazową w związku ze wzrostem wartości udziału w nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], AM-1, obręb [...], gmina [...], wywołanym wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrolując prawidłowość opisanych na wstępie decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji w sposób właściwy zastosowały przepisy regulujące zasady ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego - tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej upzp). Podkreślono, że zasadniczym powodem kwestionowania przez skarżącą prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty był zakres wyceny, bowiem biegła wyceną objęła tylko część nieruchomości istniejącej w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach [...] i [...] podjętego uchwałą Rady Gminy Wisznia Mała z 1 lutego 2006 r. Nr IV/XLII/253/06 (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2006 r. Nr 48, poz. 777; dalej plan miejscowy). Nie wyceniono w tym przypadku całej nieruchomości istniejącej w momencie wejścia w życie planu (tj. działki [...] o pow. 172,9529 ha) ani też nie wyceniono wyłącznie przedmiotu zbycia wraz z udziałem w drodze, wydzielonej z działki nr [...] już po wejściu w życie planu miejscowego. Zakresem wyceny objęto część południowo-wschodnią nieruchomości przeznaczoną w planie miejscowym na cele mieszkaniowo-usługowe (pow. 27,1056 ha). Zdaniem Sądu I instancji wiarygodne wykazanie skali wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego może wymagać od biegłego nieszablonowego podejścia do kwestii określenia zakresu wyceny. Zakres ten może się bowiem kształtować różnie w zależności od powierzchni gruntów, struktury przeznaczenia w planie miejscowym w stosunku do funkcji dotychczasowej czy cech rynku nieruchomości. Nie ma więc podstaw, by ex ante odrzucać operat określający zakres wyceny odmiennie, niżby to wynikało z granic nieruchomości istniejących w dacie wejścia w życie planu miejscowego. Biegła ograniczyła zakres wyceny jedynie do obszaru działki nr [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej z drogami (pow. 27,1056 ha). W powyższych uwarunkowaniach nie było podstaw do odmówienia wiarygodności operatowi szacunkowemu w związku z określonym przez biegłą zakresem wyceny. Słusznie więc organ ocenił go pozytywnie. Wyjaśniono, że tak określony zakres wyceny nie narusza przepisów prawa, obejmuje obszar istotnej zmiany przeznaczenia, zaś opinia Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] (dalej stowarzyszenie) wydana na podstawie art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej ugn) potwierdza prawidłowość czynności biegłej w tym zakresie. Wprawdzie rację ma skarżąca, że organ nie jest związany opinią stowarzyszenia wydaną na podstawie art. 157 ugn i dotyczącą przecież formalnie innego operatu, jednak nie można pominąć, że procesowa ocena z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej kpa) dokonywana jest na podstawie "całokształtu" materiału dowodowego w sprawie. Organ mógł zatem twierdzenie o prawidłowości przyjętego w operacie zakresu wyceny poprzeć innym dowodem, w tym opinią z art. 157 ugn. Z motywów kwestionowanej decyzji wynika przede wszystkim, że skoro opinia specjalistyczna potwierdza prawidłowość ustalonego przez biegłą zakresu wyceny, to organ nie widzi podstaw do kwestionowania takiego stanu rzeczy we własnym zakresie. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 99 ugn w zw. z art. 37 ust. 11 upzp poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do udziałów w prawie własności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, które nie stanowią samodzielnego przedmiotu obrotu, b) art. 150 ust. 2 ugn w zw. z art. 37 ust. 11 upzp poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku sporządzenia odpowiedniego operatu szacunkowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.; dalej Ppsa ) w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy organy I i II instancji zaniechały zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku sporządzenia odpowiedniego operatu szacunkowego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy organy te zaniechały przeprowadzenia prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 104 § 2 kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja częściowa, podczas gdy wydanie takiej decyzji - z uwagi na brak podzielności przedmiotu sprawy - nie było możliwe. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Dokonując oceny naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36-37 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15, z 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 370/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 oraz z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1540/20. Przy tym szczególne sytuacje planistyczne, tak jak w niniejszej sprawie, wymagają szczególnego podejścia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje takie szczególne podejście przyjęte w tej sprawie i zastosowanie art. 37 ust. 1 upzp poprzez objęcie wyceną tylko części nieruchomości istniejącej w chwili wejścia w życie miejscowego planu, to jest części południowo-wschodniej działki nr [...] przeznaczonej w planie miejscowym na cele mieszkaniowo-usługowe (pow. 27,1056 ha), ponieważ w istocie to w tej części nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający zastosowanie instytucji ulepszenia planistycznego. W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zostało szczegółowo uzasadnione przyjęcie takiego zakresu wyceny. W świetle art. 37 ust. 1 upzp wzrost wartości musiał być ustalony bez uwzględnienia skutków późniejszych podziałów geodezyjnych i funkcji poszczególnych działek jakie pełnią po podziale. Wycena dotyczyła bowiem "pierwotnej działki" nr [...]. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, to nie przedmiot zbycia stanowił przedmiot oceny w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 36 ust. 4 upzp ma zastosowanie nie tylko gdy dochodzi do zbycia całej nieruchomości objętej ulepszeniem, ale również jej wydzielonej części nieruchomości lub idealnej części określonej jej ułamkiem - udziału (por. wyroki NSA z 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 505/09 i z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2216/12). Jednak sam przedmiot zbycia, tj. część nieruchomości względnie udział, nie determinuje w żaden sposób przedmiotu wyceny, którym jest "pierwotna nieruchomość" i określona wartość 1 m2 gruntu "ulepszonej planistycznie" nieruchomości w wysokości 49,22 złotych. Przedmiot zbycia ma zatem to znaczenie, że wysokość opłaty ustala się proporcjonalnie do zbytej części czy udziału nieruchomości pierwotnej. Okoliczność, że przedmiotem sprawy jest wyłącznie udział w działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie ma jednak znaczenia dla ustalenia opłaty według stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie planu i cech części działki [...], w odniesieniu do której nastąpiło ulepszenie planistyczne. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są bezzasadne. Przepis art. 99 ugn, w powiązaniu z art. 93 ust. 3 ugn, stanowi mechanizm zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo wydzielanych działek i w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie. W żaden sposób regulacja ta nie kształtuje przesłanek dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego. Podobnie rzecz się ma z art. 150 ust. 1 ugn. Jest oczywiste, że określenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło w istocie dla części działki nr [...] według jej cech. Nieruchomość ta mogła i zresztą stała się przedmiotem obrotu. W żaden sposób zatem nie doszło do naruszenia tego przepisu, który zresztą musi być odczytywany w kontekście art. 150 ust. 3 ugn wskazującego na sytuacje, kiedy określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Niezasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się również na naruszenie art. 104 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji częściowej, w sytuacji gdy z uwagi na brak podzielności przedmiotu sprawy - nie było to możliwe. Z natury rzeczy opłata z tytułu ulepszenia planistycznego jest podzielna, w szczególności kiedy właściciel zbywa wydzielane działki stopniowo i udziały w wydzielanych działkach. Nie ma również przeszkód aby wydawać decyzje częściowe odnoszące się do poszczególnych działek i udziałów, pomimo że były objęte jednym aktem notarialnym. W istocie nie ma to żadnego wpływu na wynik postępowania i wysokość opłaty, skoro wzrost wartości jest ustalony dla całej nieruchomości – w niniejszej sprawie rozumianej jako część działki [...] o pow. 27,1056 ha. Ponadto w świetle art. 37 ust. 4 upzp to organ gminy jest dysponentem roszczenia i decyduje w jakiej części będzie dochodził należności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które dotyczą zaakceptowania operatu szacunkowego uwzględniającego uwagi zawarte w opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77, art. 80 kpa. W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 305/20). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Podobnie polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona. Tak w zaskarżonym wyroku jak i zaskarżonych decyzjach została przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ mógł twierdzenie o prawidłowości przyjętego w operacie zakresu wyceny poprzeć opinią organizacji zawodowej. Nie chodzi w tym przypadku o "związanie" ustaleniami opinii, ale wyjaśnienie wątpliwości dotyczących metodologii wyceny. Organ prowadzący postępowanie dowodowe weryfikuje zebrany materiał dowodowy z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Dotyczy to również dowodu z opinii biegłego. Przepis art. 157 ust. 1 i 3 ugn umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania. W świetle art. 7, art. 77 i art. 80 kpa odwołanie się przez organ do ustaleń opinii nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] z 15 września 2016 r. co do zalecanej metodologii wyceny było w pełni zasadne. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Nie było bowiem jakichkolwiek podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Oddanie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 Ppsa uznać należy za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.