II OSK 428/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 508/18 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 508/18, oddalił skargę M. G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Bielska Białej z [...] grudnia 2017 r. nr [...] ustalającą dla skarżącego opłatę jednorazową w kwocie 158 661,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem planu miejscowego. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.1. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej: upzp) - poprzez przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, podczas gdy, wartość nieruchomości nie uległa wzrostowi w związku z uchwaleniem planu miejscowego - uchwały z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXXII/799/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa oraz usług rekreacji, turystyki i sportu w K. w rejonie ulicy [...] w Bielsku-Białej; 2) art. 37 ust. 1 upzp w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 32 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 w związku z art. 87 ust. 3a upzp - poprzez uznanie przez Sąd I instancji za poprawne ustalanie przez organy I i II instancji wzrostu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obowiązującego planu, w sytuacji w której zgodnie z powyższym wyrokiem wymieniony wyżej przepis stracił moc w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 upzp., a zarówno obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr LVII/790/94 z dnia 26 maja 1994 r. (dalej: stary plan) przewidują zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; 3) art. 37 ust. 11 upzp w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. w zw. z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwanej dalej: ugn) - poprzez pominięcie przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji w której w chwili sporządzania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego M. B.oraz w chwili wydania ww. decyzji przez Prezydenta Miasta Bielska-Białej w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc stosowało się art. 154 ust. 2 ugn nakazujący uwzględniać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 4) § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, zwanego dalej: rozporządzeniem) - poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji normy prawnej zawartej w tym przepisie zakazującej łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej, podczas gdy operat M. B., który Sąd Wojewódzki uznał za poprawny, łączy wyżej wymienione metody w ramach jednej wyceny; 5) § 4 ust. 1 w zw. z ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 ugn poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania, które nie spełniają kryterium nieruchomości podobnej. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: Kpa) - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której nie istniały przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której Kolegium nie zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 Kpa podczas, gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa - poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi i nieuchylenie decyzji organu, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że decyzja ta obarczona była naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, przejawiające się w przyjęciu braku dokonania prawidłowej oceny operatu szacunkowego biegłego i przyjęciu, że operat ten jest prawidłowy i zgodny z przepisami prawa; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa , art. 77 Kpa, art. 80 Kpa w zw. z art. 152 ust. 2 ugn w zw. z art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 4 pkt 16 ugn - poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi i nieuchylenie decyzji organu, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że organy dokonały nienależytej oceny operatu szacunkowego biegłego i przyjęły, podobnie jak Sąd I instancji, że operat ten jest prawidłowy i zgodny z przepisami prawa, podczas gdy w operacie tym błędnie dokonano doboru nieruchomości podobnych do porównania; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa - poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi i nieuchylenie decyzji organu, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, co przejawia się w przyjęciu, że zaistniał wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak jest bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości; 6) art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa - poprzez oddalenie przez Sąd I instancji wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego J. W. oraz operatu szacunkowego M. W., co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy dowody te pozwalałyby na wyjaśnienie istotnych wątpliwości i ocenę wiarygodności operatu M.B. pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym z art. 7 Kpa art. 77 Kpa, art. 80 Kpa; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi i nieuchylenie decyzji organu, a w konsekwencji pomimo braku spełnienia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 Kpa , poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi i nieuchylenie decyzji organu, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że organy I i II instancji naruszyły art. 8 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 Kpa, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi i nieuchylenie decyzji organu, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że organy I i II instancji naruszyły art. 6 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa; 10) art. 134 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.), poprze wadliwe wykonywanie przez Sąd Wojewódzki funkcji kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w szczególności niedokonaniu pełnej oceny zgodności decyzji organu II instancji z przepisami prawa. 2.3. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Zasadniczo zarzuty kasacyjne dotyczą stanu faktycznego sprawy, który według strony skarżącej ustalony został na podstawie wadliwego operatu szacunkowego i bez jego właściwej weryfikacji, co skutkowało podjęciem niewłaściwych rozstrzygnięć w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. ulepszenie planistyczne). Należy jednak wyjaśnić, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się właśnie na ustaleniu wartości nieruchomości przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego dysponującego wiadomościami specjalnymi w formie operatu szacunkowego. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 616/17). 3.4. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu podważającego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. . Przedstawiona przez stronę kserokopia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M. W. dotyczy sąsiednich działek. Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez J.W., jak zasadnie wskazuje Sąd I instancji, w sposób oczywisty narusza art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a upzp, ponieważ biegła wyceniła wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu z 2013 r. nie według jego faktycznego użytkowania jako gruntu rolnego, ale jako gruntu rolnego z możliwością jego zabudowy, bez prawidłowej oceny możliwości zabudowy mieszkaniowej tej nieruchomości w okresie starego planu. 3.5. Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 upzp w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 32 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku sygn. akt P 58/08 w zw. z art. 87 ust. 3a upzp jest całkowicie nieuzasadniony. Jak zostało to wyjaśnione przez Sąd I instancji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. tzw. "stary plan", wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalał przeznaczenie rolne przedmiotowej nieruchomości wykluczające zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W starym planie był to bowiem teren chroniony dla upraw rolnych, na którym nie wyznaczono terenów budowlanych. Teren ten był zatem wyłączony spod zabudowy, a wyjątkiem była jedynie możliwość zabudowy mieszkaniowej w obrębie zagród na działkach siedliskowych dla poprawy sytuacji mieszkaniowej właścicieli gospodarstw i gruntów rolnych oraz ich dzieci. Uprawnienie takie przysługiwało zatem jedynie rolnikom posiadającym na tym terenie działki siedliskowe z zagrodami i jedynie w ramach tych działek i zagród. Nie zostało zaś wykazane, a nawet podnoszone aby przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład działki siedliskowej i zagrodowej skarżącego jako rolnika. Tak więc biegła w sposób prawidłowy ustaliła przeznaczenie nieruchomości wg. starego planu. Przy tym, co istotne nieruchomość nie została wyceniona jako typowy grunt rolny przeznaczony pod rolnicze wykorzystanie, ale z uwzględnieniem jego specyfiki jako gruntu rolnego z perspektywą jego ewentualnego wykorzystania w przyszłości pod zabudowę. 3.6. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 37 ust. 11 upzp w zw. z art. 154 ust. 2 ugn - poprzez pominięcie przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania w okresie tzw. luki planistycznej, stosownie do treści art. 37 ust. 1 upzp, niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń wynikających z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego. W świetle treści art. 37 ust. 1 upzp brak jest podstaw do literalnego stosowania art. 154 ust. 2 i ust. 3 ugn, przy ustalaniu opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że powyższe stanowisko było już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11 oraz w wyroku z 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2688/11). 3.7. Sąd I instancji, wbrew postawionemu zarzutowi, nie dokonał błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z treści tego przepisu w żadnym razie nie wynika zakaz łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej. W istocie bowiem rzeczoznawca dokonuje w ramach jednego operatu szacunkowego określenia dwóch lub trzech wartości nieruchomości. Okoliczność, że przykładowo wartość nieruchomości według przeznaczenia w starym planie będzie określona w porównaniu parami z uwagi na niewielką ilość transakcji, a według nowego planu metodą korygowania ceny średniej jest jak najbardziej prawidłowa. 3.8. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 4 ust. 1 w zw. z ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 ugn poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania, które nie spełniają kryterium nieruchomości podobnej. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji. Dlatego też, nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomość czy wreszcie określenia granic rynku lokalnego. Nie wiadomo na podstawie jakich przesłanek skarżący uważa, że należało wziąć pod uwagę transakcje takimi nieruchomościami tylko z terenu Bielska-Białej, czy też tylko z obrębu K.. 3.9. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 upzp. Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis, skoro bowiem organ dysponował opinią biegłego potwierdzającą wzrost wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i nastąpiło zbycie nieruchomości, to zaistniały przesłanki do obciążenia skarżącego opłatą 3.10. W świetle powyższego niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skarżący wiąże bowiem te zarzuty z zarzutami naruszenia prawa materialnego, które są całkowicie nieusprawiedliwione. Nie doszło w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa i do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, ponieważ tak organy, jak i Sąd I instancji, dokonały oceny zgodności operatu z prawem. Brak jest również podstaw aby twierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji ustalającej opłatę stanowiło naruszenie art. 6 i art. 8 Kpa. 3.11 Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, stosownie do wymogów art. 134 Ppsa. Z przyczyn wskazanych powyżej (pkt 3.4. wyroku), nie było jakichkolwiek podstaw do przeprowadzania w sprawie dodatkowych dowodów w sprawie. Dlatego nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 Ppsa. Reasumując Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargę, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadliwością, która w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa skutkowałaby koniecznością jej uchylenia. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.