I OSK 1170/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1688/17 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] 2017 r. odmawiającą Z. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. K. nieruchomości położonej w W., gmina T., powiat [...], województwo [...]. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z. K., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy oraz nie zignorowały słusznego interesu obywatela, a to strony niniejszego postępowania; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy należycie informowały stronę postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej prawa będącego przedmiotem niniejszego postępowania, w tym poinformowały stronę o konieczności, zdaniem organu, konwalidacji oświadczenia świadków; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż znaczne przewlekanie postępowania przez organ I instancji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez uznanie, że brak przesłuchania strony w niniejszym postępowaniu w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że trudno zarzucić organom, że nie podjęły wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w konsekwencji naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, zarzucono przekroczenie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji sprzeczność ustaleń dokonanych przez Sąd z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione. Omówienie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, choć opartych jedynie na naruszeniu przepisów prawa procesowego, z uwagi na ich istotę wymaga odniesienia do ram materialnoprawnych. Istota sporu, która wystąpiła w analizowanej sprawie, sprowadzała się do kwestii dowodowych. Zdaniem organów obu instancji, w sprawie z wniosku P. K. – poprzednika prawnego Z. K., o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w miejscowości W. w województwie [...], nie zostało wykazane by osoba ta pozostawiła jakiekolwiek mienie w ww. miejscowości. Pogląd ten podzielił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, że wnioskodawca nie udowodnił, że był właścicielem nieruchomości położonej w W. Sąd podkreślił, że organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzygnięciu oraz uzasadniły swoje orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (aktualnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2097, dalej: ustawa zabużańska), zawiera nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i przepisy o charakterze procesowym, do których należy art. 6 tej ustawy. Przepis ten przewiduje obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących przyznanie tzw. rekompensaty zabużańskiej, w tym faktu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego, za pomocą szczególnych środków dowodowych. W art. 6 ust. 1 ustawy zabużańskiej zawarto wymóg, by do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały dołączone dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. W art. 6 ust. 4 tej ustawy wskazano, że takimi dowodami mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia, 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. W przypadku zaś braku takich dokumentów, w myśl art. 6 ust. 5 ww. ustawy, dowodami w sprawie mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej i nie są osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 i Nr 281, poz. 2782 oraz z 2005 r. Nr 130, poz. 1087) - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zawarcie w cyt. art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej sformułowania: "w szczególności" oznacza, że katalog środków dowodowych, ale tylko z dokumentów, ma charakter otwarty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym ustawa zabużańska jest ustawą szczególną i z tej racji, zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, choć powołana ustawa nie ogranicza obowiązków, które – na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – obciążają organ, tym niemniej wprowadza ona również ustawowe obowiązki zobowiązujące wnioskodawcę do określonego postępowania. Do takich obowiązków należy dołączenie do wniosku stosownej dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie (art. 6 powołanej ustawy). Tym samym, to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Brak zaś zadośćuczynienia tym obowiązkom przez stronę postępowania skutkuje wydaniem decyzji odmownej (art. 7 ust. 2 ustawy). Oczywiście nie zwalnia to organu z prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., jednakże nie można twierdzić, że obowiązek poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń strony obciąża tylko i wyłącznie organ. Strona jest bowiem zobowiązana do współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, zwłaszcza, gdy nieudowodnienie danej okoliczności będzie skutkowało nieuwzględnieniem żądania strony. Na gruncie rozpoznawanej sprawy kwestią podstawową była ocena przedłożonych przez wnioskodawcę oświadczeń świadków. Podkreślić jednakże należy, że dokument taki, z uwagi na materię jaką obejmuje – wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości - podlega szczególnym obostrzeniom w szczególności co do formy. W rozpoznawanej sprawie istotne są tu elementy formalne w postaci złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej przed notariuszem. Uwarunkowania te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, co prawidłowo stwierdziły organy znajdując akceptację Sądu I instancji. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z dokonanym na oświadczeniu zapisem, notariusz nie odebrał oświadczeń od dwóch świadków, ile potwierdził w dniu [...] 1968 r. złożenie pod nim podpisów. Użyte zatem w przedłożonym tekście oświadczenia sformułowanie: "świadomi o odpowiedzialności karnej" nie może być uznane za wypełniające przesłankę ujętą w cytowanym wyżej art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Oświadczenie zaś z [...] 1968 r. również nie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Ponadto, zostało złożone przed Sekretarzem Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w L., który nie był organem prowadzącym postępowanie. Podnoszone natomiast w tym względzie argumenty skargi kasacyjnej odnoszą się do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy, co – jak podkreśla skarżący - uniemożliwiło na skutek znacznego upływu czasu konwalidację złożonych oświadczeń. Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem tej sprawy, mogąc stanowić odrębny przedmiot skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Podkreślić natomiast trzeba, że możliwość przeprowadzenia innych dowodów na okoliczność ustalenia prawa własności poprzednika skarżącego do nieruchomości położonej w W. była przedmiotem analizy dokonywanej przez organy. Stwierdzone w tym zakresie braki stały się przyczyną uchylenia przez Ministra Skarbu Państwa decyzją z [...] 2016 r. pierwotnej decyzji Wojewody [...] z [...] 2016 r. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji, poszukując dowodów dla potwierdzenia własności pozostawionej nieruchomości, wzywał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów informując jednocześnie, z jakich powodów zgromadzone dotychczas materiały nie mogły stanowić poświadczenia powyższego (pismo z [...] 2016 r., k. 202). Udzielona na to wezwanie odpowiedź miała charakter polemiczny i nie wskazywała na inne dowody pozwalające pozyskać niezbędne w tej mierze informacje (k. 212). Z tego też względu, przy braku innych dokumentów przedstawionych przez stronę, jak i wyczerpania możliwości pozyskania ich z urzędu, organy wydały decyzje opierając rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w toku prowadzonego przez wiele lat postępowania. Decyzje zawierały rzetelną i rzeczową ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, z wyszczególnieniem każdego dowodu i z odniesieniem się do każdego z nich w kontekście całokształtu okoliczności sprawy. Analiza przedstawionej argumentacji organu prowadziła zatem do wniosku, iż odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty nastąpiła w tym przypadku bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. W związku z powyższym nie można było w tym przypadku twierdzić, że Sąd I instancji oddalając skargę Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy odmowną decyzję Wojewody [...] z [...] 2017 r., naruszył art. 7, art. 9, art. 12, art. 136 § 1, art. 86, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i to w sposób istotny. Przyjęcie bowiem przez Sąd poglądu, że ocena dowodów dokonana przez organy nie była dowolną, znajdowało pełne uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie mając na uwadze okoliczności sprawy, uznając niniejszą sprawę jako przypadek szczególnie uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od obciążenia skarżącego zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego.