I OSK 3285/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2148/17 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 roku sygn. akt II SA/Wa 2148/17 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.", uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. Na mocy tych decyzji, wydanych na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2016, poz. 2261 ze zm.), odmówiono skarżącej udostępnienia informacji publicznej w postaci wyroku trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ błędnie uznał, że wyrok trybunału arbitrażowego stanowi tajemnicę Prokuratorii Generalnej RP. Skargę kasacyjną na ten wyrok złożył Prezes Prokuratorii Generalnej RP, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie tego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 39 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP przez jego niewłaściwe zastosowanie; 3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach, że w dacie wydania kwestionowanej w sprawie decyzji wyrok arbitrażowy, którego udostępnienia domagała się skarżąca, był podstawą czynności dokonywanych przez Prokuratorię w innym postępowaniu, które pozostawało w toku. Wyrok ten był bowiem przedmiotem postępowania post-arbitrażowego ze skargi o uchylenie tego wyroku arbitrażowego, które toczyło się przed Sądem Federalnym w L. (Szwajcaria). W postępowaniu tym Prokuratoria wykonywała zastępstwo procesowe na wniosek Ministra Finansów. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wziął w ogóle pod uwagę treści art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP i celu, który przyświecał zawarciu w tej ustawie tajemnicy prawnie chronionej, a także tego, jaki jest dopuszczalny przez prawo zakres czynności Prokuratorii związanych z wykonywaniem zastępstwa, w tym przed organami międzynarodowymi i jakie informacje lub dokumenty mogą być podstawą dokonywania takich czynności. Tajemnica Prokuratorii ma na celu zapewnienie, że Prokuratoria, tak jak każdy pełnomocnik procesowy, ma prawo uchylić się od ujawniania nie tylko treści dokonywanych przez siebie czynności z zakresu zastępstwa, ale także treści informacji i dokumentów, które są podstawą ich dokonywania. W przypadku postępowania post-arbitrażowego takimi dokumentami są nie tylko pisma procesowe stron, analizy czy opinie prawne, ale również sam wyrok arbitrażowy. W ocenie autorki skargi kasacyjnej decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Szczegółowo przedstawione zostało uzasadnienie faktyczne i prawne tej decyzji. Wyjaśniono tam, że wyrok, o ujawnienie którego wnioskowano, jest podstawą czynności dokonywanych obecnie przez Prokuratorię lub został wydany w wyniku czynności, które były dokonywane przez ten organ, dlatego też nie może zostać ujawniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dlatego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd bezzasadnie zarzucił Prezesowi Prokuratorii Generalnej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że na podstawie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., że organ powinien w niniejszej sprawie przede wszystkim wnikliwie rozważyć, czy wnioskowana informacja publiczna podlega ograniczeniu prawa dostępu do informacji publicznej. Oczywistym jest, że wymaganiu temu Prezes Prokuratorii Generalnej nie sprostał. Należy tu podkreślić, że w związku z wyjątkową lakonicznością decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. już wnioskodawczyni we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzuciła organowi, że "w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego nie udostępnił informacji publicznej objętej wnioskiem". Pomimo tego organ po ponownym rozpoznaniu sprawy w decyzji z dnia [...] września 2017 r. nie zastosował się do wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Jak to sam wskazuje organ w skardze kasacyjnej (za Naczelnym Sądem Administracyjnym z wyroku z dnia 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 96/98) "Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady podstępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji". Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wymaga wytłumaczenia stronie, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis i w razie możliwości przyjęcia różnej wykładni tego przepisu, dlaczego daną wykładnię przyjął. Takie wytłumaczenie jest szczególnie ważne wtedy gdy organ przyjmuje wykładnię odmienną od wykładni przedstawionej przez stronę. Należy też dodać, że uchybienia te nie mogą być sanowane przez organ poprzez przedstawienie jego stanowiska w postępowaniu sądowym, szczególnie w skardze kasacyjnej, co zdaje się usilnie czynić skarżący kasacyjnie organ. Tymczasem w zaskarżonej decyzji próżno doszukać się ustaleń faktycznych dokonanych przez organ będących podstawą rozstrzygnięcia. Poza przedstawieniem treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiono istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i dowodów na których je oparto. W szczególności organ nie wskazał nawet jakiej sprawy dotyczy i z jakiej daty jest żądany wyrok, kiedy ta sprawa się zakończyła, kto był podmiotem (stacio fisci) reprezentującym Skarb Państwa (do którego nawiązał organ powołując się na regulację z art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej). Należy też zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej akcentuje się i w zasadzie podaje się jako zasadniczą przyczynę odmowy udostępnienie żądanego wyroku, toczące się postępowanie post-arbitrażowe. Zatem domniemywać należy, że wyrok ten jako dokument zakończonej sprawy związany z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną w rozumieniu art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej, objęty byłby tajemnicą zawodową. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tę kwestię skwitowano tylko jednym zdaniem: "W sprawie niniejszej niezależnie od powyższego należy jednak wyraźnie wyjaśnić, że dokumenty zakończonego postępowania arbitrażowego są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną i mogą być udostępnione dopiero po zakończeniu tej sprawy". Pomimo takiego stanowiska w decyzji nie podano o jaką sprawę chodzi i od kiedy się toczy i z czego wynika związek żądnego wyroku arbitrażowego z tą inna sprawą. Poza tym w zaskarżonej decyzji nie powołano się na regulację zawartą w art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej jako podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej. W zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 3 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno szukać odniesienia się do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., nawet go nie przywołano, pomimo, że bez tej regulacji w ogóle nie byłaby możliwa odmowa udostępnienia żądanej informacji, ponieważ organ nie kwestionuje, że żądany wyrok jest informacją publiczną a Prezes Prokuratorii Generalnej jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się też do powołanego wyżej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się na ten przepis w sposób oczywisty koliduje z powołaniem się na inne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym na ograniczenie w dostępie do informacji wynikające z tajemnicy zawodowej (art. 5 ust 1 u.d.i.p.). Z art. 1 ust. 2 wynika, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem Prezes Prokuratorii Generalnej powołując się na regulacje zawarte w ustawie o Prokuratorii Generalnej nie mógłby stosować przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczywiście taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja spełnia tylko część wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Braki decyzji w przedstawionym wyżej zakresie uniemożliwiają prawidłową ocenę odmowy udostępnienia żądanej informacji. Nie są też trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej. Przepis ten definiuje zakres tajemnicy Prokuratorii Generalnej stanowiąc, że "Czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej". Z tego przepisu w sposób oczywisty wynika, że tajemnicą objęte są tylko informacje i dokumenty stanowiące podstawę czynności dokonanych przez Prokuratorię Generalną związanych z wykonywaniem zastępstwa przed organem międzynarodowym. Natomiast wyrok sądu arbitrażowego (organu międzynarodowego) nie jest czynnością Prokuratorii Generalnej. Dlatego informacja i dokument w postaci wyroku sądu arbitrażowego nie są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Z przytaczanego przez strony uzasadnienia do projektu ustawy o Prokuratorii Generalnej (druk sejmowy nr 1055) wynika, że tajemnicę Prokuratorii Generalnej zawartą w art. 38 ust. 1 tej ustawy przyjęto przede wszystkim dla zapobieżenia problemom związanym z potencjalną "nierównością broni" w postępowaniach sądowych, w których zastępstwo wykonuje Prokuratoria Generalna. Zatem tajemnica ta obejmuje tylko czynności w toku postępowań. Natomiast nie obejmuje już wydanych w tych postępowaniach orzeczeń kończących te postępowania, ponieważ dla upublicznienia takiego orzeczenia nie ma już znaczenia przesłanka zapewnienia Prokuratorii Generalnej "równości broni". Wówczas mają zastosowanie zasady udostępniania informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym należałoby w takim przypadku rozważyć, czy nie zachodzi przypadek rozszerzenia zakresu tajemnicy Prokuratorii Generalnej z art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że dla rozstrzygnięcia sprawy może mieć znaczenie wykorzystywanie żądanego wyroku przez Prokuratorię Generalną w sprawie post-arbitrażowej, a to w związku z regulacją zawartą w art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej. Jednak na tą przesłankę organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tylko jednym zdaniem, nie przywołując w decyzji art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej. Natomiast w skardze kasacyjnej, pomimo odwoływania się do tego przepisu, w jej uzasadnieniu nie sformułowano podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia tego przepisu. Te okoliczności zwalniają Sąd kasacyjny od dalszego odnoszenia się do tej kwestii. Dla wykładni zakresu tajemnicy Prokuratorii Generalnej zdefiniowanej w rzeczonym art. 38 ust. 1 nie ma znaczenia akcentowane zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w skardze kasacyjnej, uregulowanie zawarte w art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej. Ponieważ wniosek o udostępnienie wyroku został skierowany do Prezesa Prokuratorii Generalnej a nie podmiotu reprezentującego Skarb Państwa, a jak wynika ze stanowiska organu postępowanie arbitrażowe już się zakończyło. Skutkiem przyjęcia wskazanej wyżej wykładni art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej było prawidłowe niezastosowanie tego przepisu oraz przepisu art. 39 ust. 1 tej ustawy przez Sąd pierwszej instancji, bowiem żądany wyrok arbitrażowy nie jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej, a w konsekwencji zakres tajemnicy Prokuratorii Generalnej nie dawał uprawnienia Prezesowi Prokuratorii Generalnej do odmowy udostępnienia żądanego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono również niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż to organ niewłaściwie zastosował ten przepis. Natomiast Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skoro organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że żądany wyrok jest objęty tajemnicą określoną art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej, to nie ma zastosowania ograniczenie w dostępie do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zatem przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. W rezultacie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes Prokuratorii Generalnej naruszył wskazane wyżej przepisy: art. 107 § 3 k.p.a. i prawa materialnego, co stanowiło wystarczające przesłanki do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.