II SA/Ke 448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu [...] na jej koszt kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W dniu 25 marca 2019 r. A. (zwana dalej Spółką) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec, zwanej dalej m.p.z.p. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 271/19). Skarga została poprzedzona wezwaniem organu "do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010r.", na które organ odpowiedział uchwałą nr IX/50/2019 z dnia 13 marca 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że zakwestionowany m.p.z.p. już nie obowiązuje, gdyż – w zakresie istotnym z punktu widzenia zarzutów skargi – zostały do niego wprowadzone zmiany odnoszące się do obszaru udokumentowanego złoża siarki rodzimej, którego jedno z przeznaczeń oznaczone symbolem PP skarżąca kwestionuje. Wprawdzie w skardze (w uzasadnieniu) wspomniano, że zaskarżona uchwała podlegała zmianom, jednakże nie rozszerzono zakresu zaskarżenia na dalsze uchwały modyfikujące przedmiotowy plan miejscowy, w tym nr V/19/2015 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015r. - § 2 i 4. Wyjaśniono zarazem, że zmiany wynikające z powyższych uchwał polegały na swego rodzaju zaktualizowaniu zapisów planu w związku z wykonaniem na tym terenie pełnego uzbrojenia terenu, w tym dróg. Teren oznaczony symbolem PP13 (§ 11 ust. 4 m.p.z.p. w brzmieniu z 2010r.) kolejno dzielił się na tereny oznaczone jako PP15 i PP16, zaś w 2015r. - zachodzą dalsze podziały ww. terenu na tereny oznaczone od PP17 aż do PP22 o przeznaczeniu pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny, z możliwością sytuowania usług, w tym budynków biurowych. W dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 271/19: - pełnomocnik Spółki poparł skargę i oświadczył, że intencją strony było zaskarżenie uchwały w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się złoże siarki pod zabudowę składową i magazynową, co uniemożliwia eksploatację tego złoża w przyszłości; - pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, W piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. Spółka sprecyzowała skargę, wskazując że kwestionuje i domaga się stwierdzenia nieważności: 1. § 5 pkt 6 m.p.z.p., 2. § 11 ust. 1 m.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez § 2 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr V/19/2015 z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec - w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), zwanej dalej "uchwałą zmieniającą", 3. § 11 ust. 7 m.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez § 2 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zmieniającej – w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), 4. § 2 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały zmieniającej w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów); 5. załącznika nr 1 do uchwały zmieniającej w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). Mając na uwadze powyższe zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2019 r. tut. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015r. nr V/19/2015 (niniejsza sprawa o sygn. akt II SA/Ke 448/19), zawartą w ww. pkt 2-5 pisma procesowego Spółki z dnia 12 czerwca 2019r. Na rozprawie sądowej w dniu 27 listopada 2019 r.: - pełnomocnik Spółki poparł skargę; - pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podniósł dodatkowo zarzut braku interesu po stronie skarżącej, argumentując że postanowieniem z dnia 10 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 270/19 tut. Sąd odrzucił skargę Spółki na uchwałę z 2016 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; ponadto co do uchwały zmieniającej z 2015 r., zaskarżonej w sprawie o sygn. II SA/Ke 448/19, to skarżąca nie wyczerpała trybu zaskarżenia, ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosiło się tylko do uchwały z dnia 22 kwietnia 2010 r.; - pełnomocnik skarżącej podniósł, że wezwanie do usunięcia naruszenia dotyczyło całego planu i ustaleń dotyczących złóż siarki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, ponieważ – jak trafnie zarzuca pełnomocnik organu – jej wniesienie nie zostało poprzedzone wyczerpaniem wymaganego trybu zaskarżenia. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądów administracyjnych jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) tj. z dniem 1 czerwca 2017r. modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie dotychczasowa treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Mianowicie, zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z treścią przepisu przejściowego ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. - art. 17 ust. 1 - do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym . Z kolei stosownie do art. 17 ust. 2 przepisy art. 52 i art. 53 zmienianej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy u.s.g., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie niniejszej ustawy. W rezultacie, jak wynika z przytoczonej regulacji intertemporalnej, w sprawach dotyczących aktów organów gminy nowa regulacja znajdzie zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które podjęte zostaną po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (1 czerwca 2017r.). Skoro zaś zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015r. nr V/19/2015 została podjęta przed wejściem w życie przepisów zmieniających, skutkuje to koniecznością zastosowania w tym stanie faktycznym przepisów ww. ustaw w brzmieniu poprzednio obowiązującym. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu sprzed nowelizacji - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei stosownie regulacji art. 52 § 1 i § 4 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jeżeli ustawa, w przypadku innych aktów, nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia prawa. Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (poprzednio obowiązujące brzmienie przepisów). Tymczasem, jak wynika z załączonego do akt administracyjnych (k. 4) skierowanego przez Spółkę do Rady Miejskiej w Połańcu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, żądanie to dotyczy wyłącznie uchwały tego organu nr LI/299/10 z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec – dwukrotnie przytoczonej z podaniem nr i daty. Jakkolwiek strona sformułowała żądanie "zmiany polegającej na zmianie przeznaczenia terenów położonych na udokumentowanym złożu siarki rodzimej i wprowadzenia przeznaczenia gwarantującego eksploatację złoża siarki, lub wyeliminowanie jej z obrotu prawnego", to w tym zakresie konkretnie powołała się jedynie na następujące regulacje ww. uchwały z dnia 22 kwietnia 2010 r.: - § 1 ust. 6 pkt 2, w którym wskazano, iż granice złóż siarki są elementami informacyjnymi nie stanowiącymi ustaleń planu, - § 5 pkt 6 w brzmieniu: "uwzględnia się ochronę surowców mineralnych (siarki) na terenach dotychczas nie zainwestowanych, w północno-zachodniej części obszaru objętego planem". W tym miejscu podnieść trzeba, że w żadnym miejscu złożonego wezwania Spółka nie wskazała – ani w sposób ogólny (poprzez podanie nr i daty), ani szczegółowy (podanie konkretnego, kwestionowanego przepisu) zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr V/19/2015 z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec. Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób podzielić wyrażonego na rozprawie sądowej w dniu 27 listopada 2019 r. stanowiska pełnomocnika Spółki co do tego, że cyt.: "wezwanie do usunięcia naruszenia dotyczyło całego planu i ustaleń dotyczących złóż siarki", zwłaszcza że gdyby w istocie tak było, to skarżąca podałaby wyłącznie obowiązujące w tym zakresie przepisy samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie powołując się na szczegółowe regulacje uchwały zmieniającej z dnia 22 kwietnia 2010 r. W tym zakresie pełnomocnik organu trafnie podniósł zarzut braku wyczerpania trybu zaskarżenia, zwracając uwagę że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosiło się wyłącznie do uchwały z dnia 22 kwietnia 2010 r. (zaskarżonej w odrębnej sprawie o sygn. akt II SA/Ke 271/19). W rezultacie, złożone przez Spółkę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczyło zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015r. nr V/19/2015. Nie sposób zarazem uznać by wyjaśnienia/uzupełnienia pełnomocnika Spółki – złożone dopiero na etapie rozprawy sądowej w dniu 27 listopada 2019 r. – mogły sanować braki złożonego prawie 9 miesięcy wcześniej wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie jego zakresu przedmiotowego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska stanowiłoby niedopuszczalną nadinterpretację pierwotnego żądania Spółki wyrażonego expressis verbis w tym piśmie (kwestionującym wyłącznie uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r.), wywołującą istotne skutki prawne w postaci dopuszczenia do merytorycznej kontroli również regulacji późniejszej uchwały z 2015 r. Brak dokonania przez Spółkę wymaganego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – w zakresie zaskarżonej uchwały – należy zatem uznać za uniemożliwiający skuteczne wniesienie skargi w tej sprawie poprzez brak wyczerpania środka zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w pkt I postanowienia o odrzuceniu skargi – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z cyt. wyżej art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego do skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a w pkt II postanowienia.