II SA/Wr 656/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi wywiedzionej przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej - SKO lub Kolegium), którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej - k.p.a.) umorzono postępowanie odwoławcze. Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy wynikający z przedłożonych akt administracyjnych. Zastępowana przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła do Wójta Gminy W. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] AM-[...] obręb K. W toku prowadzonego w sprawie postępowania zapadła decyzja z dnia [...] r. nr [...], którą orzeczono zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Decyzja ta nie ostała się jednak w obrocie prawnym bowiem SKO we W. w toku postępowania odwoławczego zainicjowanym środkiem zaskarżenia złożonym przez Z. M. w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. U podstaw decyzji kasacyjnej legło szereg okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia jakie wskazał organ II instancji, a jak wynika z uzasadnienia drugoinstancyjnego, miały one związek zarówno z uchybieniami proceduralnymi jak i materialnoprawnymi. Niezależnie od merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania wskazanej wyżej decyzji Kolegium prowadziło także postępowania dotyczące innych odwołań jakie zostały złożone w sprawie. M.in. odwołanie w sprawie złożyli zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika D.S. i M. S. W złożonym odwołaniu. Odwołujący się względem decyzji wydanej przez Wójta Gminy W.wskazali na naruszenie: 1) art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu oraz poszczególnych jego etapach; 2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 3) art. 59 ust. 2 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.) poprzez wydanie decyzji lokalizacyjnej, bez przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji środowiskowej; 4) art. 1 ust. 2 pkt 2 - 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku nieuwzględnienia ustaleń studium i sprzeczności inwestycji ze studium; 5) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedokonanie analizy stanu faktycznego terenu na którym lokalizowana ma być wnioskowana inwestycja; 6) art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku braku określenia w decyzji ograniczeń związanych z dopuszczalnym natężeniem promieniowania. Zarzuty odwołania zostały szeroko uzasadnione w jego treści. Przed rozpoznaniem środka zaskarżenia organ II instancji pismem z dnia 12 lutego 2019 r. wezwał odwołujących się do wykazania interesu prawnego, który został naruszony kwestionowaną decyzją. Pismem z dnia [...] r. D. i M.S. wyjaśnili, że są właścicielami działki nr [...] w K., na dowód czego załączyli wypis z rejestru gruntów z numerem księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. SKO we W. w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania D. S.od decyzji Wójta Gminy W.z dnia [...] r. nr [...] ustalającej na rzecz[...] Sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z wieżą o wysokości 62 m, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb K., Gmina W. umarzono postępowanie odwoławcze. W motywach decyzji Kolegium oceniło, że odwołanie D.S. od decyzji Wójta Gminy W. jest bezprzedmiotowe i tym samym postępowanie wszczęte tym odwołaniem podlega umorzeniu. Według organu odwołująca się nie ma interesu prawnego do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji. Zajęte stanowisko organ argumentował przeprowadzoną analizą zagadnienia strony na tle poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących art. 28 k.p.a.. Na tle uwag o charakterze ogólnym organ II instancji wyprowadził pogląd, że status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności). Właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiedniej nieruchomości, mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości. Co do zasady, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Kolegium stwierdziło, że ze względu na charakter planowanej inwestycji, może ona swoim oddziaływaniem wykraczać poza teren objęty inwestycją, ale oddziaływanie to może jedynie w sposób ograniczony dotyczyć działek sąsiadujących. Stanowisko to oparto na kryteriach dotyczących rodzaju i parametrów planowanej inwestycji, położenia nieruchomości sąsiednich oraz zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Inwestor planuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z wieżą o wysokości 62 m, przewidzianą do realizacji na działce nr [...], obręb K., Gmina W. Z akt sprawy wynika, że stacja bazowa będzie wyposażona w anteny sektorowe zawieszone na wysokości 58 m n.p.t. Na wysokości 58 m zawieszone zostanie 9 anten o azymutach: 0, 120 i 240. EIRP anten wynosi odpowiednio 1026 W, 1955 W, 1828 W. Minimalna odległość pionowa osi głównej wiązki promieniowania od zabudowy lub miejsc dostępnych wynosi od 50,5 m do 58,5 m. Także przy tilcie 10°, minimalna odległość pionowa osi głównej wiązki promieniowania od zabudowy lub miejsc dostępnych wynosi od 46 m do 42,7 m. Nie ma więc możliwości aby miejsca dostępne dla ludności znajdowały się w zasięgu promieniowania. Podobnie stosowaną analizę przeprowadził organ II instancji na tle regulacji wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), wskazując na przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium stwierdziło następnie, że dla anten o mocy od 1000 W do 2000 W w odległości 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Podkreślono także, że z akt sprawy wynika, że w okolicy nie ma stacji bazowej telefonii komórkowej, co wymagałoby sumowania mocy anten i wyliczenia odległości dla nakładającego się promieniowania. Oddziaływanie inwestycji ograniczone jest zatem do działki nr [...] (działka zainwestowania) i działek bezpośrednio sąsiadujących, na które nastąpi oddziaływanie anten sektorowych poprzez promieniowanie. Są to działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb K. Odległości promieniowania wyliczone zostały według normatywów wskazanych w wyżej wymienionym rozporządzeniu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego (w tym również podglądu z ewidencji gruntów i budynków dla dziatek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb K.) wynika, że osoba odwołująca się nie ma tytułu prawnego do wymienionych wyżej nieruchomości, na które inwestycja oddziaływałaby, gdyby została zrealizowana. Skoro zatem osoba odwołująca się nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w obrębie oddziaływania planowanej inwestycji, to nie ma także interesu prawnego do kwestionowania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Nie godząc się z wydaną decyzją zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. S. oprotestował ją skargą do sądu administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem wynagrodzenia pełnomocnika. Żądania skargi poparto zarzutami: - naruszenia przepisów postępowania tj. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy poprzez arbitralne i nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, a w szczególności poprzez nieuzasadnione i nie poparte żadnym postępowaniem dowodowym przejęcie, że w okolicy nie ma innych nadajników, które wymagałyby sumowania mocy poszczególnych nadajników i wyliczania odległości dla nakładającego się promieniowania; - naruszenia przepisów art. 53 ust 3 w zw. z art. 61 w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez uznanie, że sfera oddziaływania inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, może ograniczać się tylko do promieniowania i może być wyznaczana tylko w oparciu o zakładaną wiązkę promieniowania; - błędnego przyjęcia, że skarżący nie ma interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym od decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego naruszono także art. 28 k.p.a. W motywach skargi jej autor zauważył, że organ odmawiając skarżącemu przyznania przymiotu strony kierował się w szczególności na wskazanych przez inwestora parametrach promieniowania, odległości minimalnej osi głównej wiązki promieniowania od zabudowy lub miejsc dostępnych dla ludności. Zaznaczono, że paramenty te zostały podawane przez inwestora lecz szczegółowe parametry czy ograniczenia, takie jak chociażby moc promieniowania, moc czy sposób ustawienia poszczególnych anten nie była elementem decyzji organu I instancji. Nadto z okoliczności i z informacji przekazanych przez inwestora nie wynika, jakoby inwestycja mogła być zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na nie spełnianie przywołanych tam parametrów. Nadto z akt sprawy wynika, że w okolicy nie ma innych stacji bazowej telefonii komórkowej, co wymagałoby sumowania mocy anten i wyliczania odległości dla nakładającego się promieniowania. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności uwzględnione przez orzekający w sprawie organ zostały przez skarżącego zakwestionowane. Podniesiono, iż na wieży kościoła mieszczącego się na działce numer [...] w K. znajdują się jakieś nadajniki, zaś analogiczna inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest planowana na innej działce blisko obszaru inwestycji i nieruchomości skarżącego. Organ powinien zweryfikować i odnieść się do tych okoliczności lecz poprzestał na ograniczeniu się tylko do okoliczności znajdujących się w aktach. Z przepisów rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko skarżący wyprowadzał, iż planowana inwestycja została błędnie oceniona na gruncie zawartych w nim przepisów, gdyż jego zdaniem jest to inwestycja mogąca zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Końcowo skarżący zarzucił organowi błędne ograniczenie kręgu stron postępowania, co wiązano z naruszeniem wskazanego wyżej rozporządzenia poprzez wydanie decyzji w żaden sposób nie ograniczającej i nie ustalającej dopuszczalnej mocy promieniowania. Nadto organ błędnie ograniczył ocenę oddziaływania planowanej inwestycji z pominięciem uwzględnienia szeregu różnych czynników przy określaniu interesu prawnego, faktycznie w rozpatrywanej sprawie oraz zawęził obszar odziaływania inwestycji tylko nieruchomości pozostających w bezpośrednim obszarze wiązki głównej osi promieniowania. Takie zawężenie interesu prawnego w tym także obszaru oddziaływania jest sprzeczne z art. 53 ust 3 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z art. 144 k.c. konstytuującym uniwersalną ochronę prawa własności i jako takie było negatywnie oceniane w orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zaprezentował argumentację zbieżną ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę oraz wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność realizacji innych stacji bazowych w okolicy działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek stanowisko to nie ma związku z treścią podniesionych w skardze zarzutów. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, ale jak podkreśla się w orzecznictwie, musi to wynikać expressis verbis z takiej regulacji. Na tle wskazanej regulacji w doktrynie oraz judykaturze wypracowano stanowisko, że droga postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalna tylko, gdy skargę wnosi podmiot mający legitymację do zaskarżenia działania lub bezczynności, przewlekłości organu będącego przedmiotem zaskarżenia. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka, a także organizacji społecznych, których legitymacja procesowa jest oparta na przesłankach formalnych. Podmiot wnoszący skargę musi więc wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (R. Hauser, M Wierzbowski – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" – Wydanie 5 str. 319-320). Konsekwencją posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest posiadanie tego przymiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym i prawo wniesienia skargi do sądu, o ile w międzyczasie nie zaszły zmiany powodujące utratę interesu prawnego. W rozpatrywanej sprawie zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika D.S. i M.S. złożyli do SKO we W.odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...]. Jakkolwiek rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało oprotestowane przez D. i M. S. jednym odwołaniem to Kolegium na etapie drugoinstancyjnym wydało, jak wynika z akt administracyjnych, kilka decyzji, co najwyraźniej wiązało się ze złożeniem wielu odwołań i obowiązkiem weryfikacji przymiotu strony wszystkich odwołujących się. W tym stanie rzeczy decyzją SKO z dnia [...] r. nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze po rozpoznaniu odwołania D. S. Z kolei rozpoznając odwołanie M.S. Kolegium także w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze. Na etapie postępowania odwoławczego D.i M. S. byli reprezentowani przez tego samego pełnomocnika lecz skarga do sądu administracyjnego została wywiedziona tylko przez M. S. Co istotne pełnomocnik imieniem M. S. oprotestował jednak nie decyzję wydaną w związku z odwołaniem M. S. lecz D.S.tj. decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Wobec powyższego nie ulega więc wątpliwości, że skarżący w niniejszej sprawie nie domaga się ochrony uprawnień związanych z decyzją wydaną w jego indywidulanej sprawie lecz przedmiotem skargi uczynił decyzję wydaną na rzecz swojej żony D. S. Z uwagi na powyższe uznać należało, że skarżący nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., który by uprawniał go do wniesienia skargi na decyzję SKO we W.z dnia [...] r. nr [...]. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że badania legitymacji skargowej sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie. Oznacza to, że sąd - rozpoznając skargę, dokonuje ponownej oceny czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącego. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym jako interesu we wniesieniu skargi (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 247/06, LEX nr 342607). Badanie przymiotu strony postępowania następuje zatem z urzędu na każdym etapie postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). Stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny braku po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji skutkuje uznaniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi, bez możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalił.