II GSK 2170/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 1430/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. PUZASADNIENIE Wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1430/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z [...] września 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] września 2015 r. ustalono, że w lokalu "[...]" w [...] stwierdzono obecność 3 włączonych i gotowych do działania automatów do gry w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 165 ze zm.; dalej u.g.h.). Urządzenia te należały do A. Sp. z o.o. w B. (dalej "skarżąca"). Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Katowicach nałożył na A. Spółkę z o.o. w B. karę pieniężną w wysokości 36.000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Decyzją z [...] września 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w Katowicach utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że art. 89 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE Nr L 204 z 1998 r., poz. 37 ze zm.; dalej dyrektywa 98/34/WE). Nie wprowadza on bowiem warunków mających wpływ na właściwości czy sprzedaż produktu, jakim jest automat o niskich wygranych. Na potwierdzenie tej tezy organ powołał uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16. WSA w Gliwicach oddalił skargę spółki na powyższą decyzję. Sąd podzielił stanowisko organu, że stan faktyczny sprawy podlegał subsumcji pod normę prawną wynikającą z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. i było to wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej. WSA przywołał stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 i stwierdził, że jest nim związany na mocy art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 15-17 Karty Praw Podstawowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 15-17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw; 2. art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w związku z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE oraz w związku z 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE przez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że treść skargi kasacyjnej i postawione w niej zarzuty oraz ich uzasadnienie wskazują na niezrozumienie przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie istoty sprawy rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od tego, że skarga kasacyjna obarczona jest istotnymi błędami konstrukcyjnymi. Stosownie do art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma strony, a także zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, w tym uzupełniania podstaw kasacyjnych, które wnoszący skargę kasacyjną zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinien przytoczyć. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z kolei przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określa dwie różne postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, co z kolei łączy się obowiązkiem nie tylko wskazania przez skarżącą kasacyjnie, jaką postać miało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, ale także z powinnością właściwego uzasadnienia każdej z zarzucanych form tych uchybień. Powyższe jest wynikiem tego, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od zakresu rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, jako sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ocena zaskarżonej do tego sądu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne, lecz kontrola orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 p.p.s.a., tj. w granicach skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji naruszył inne przepisy niż wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może również zastępować strony i precyzować czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005r., nr 3, poz. 36). Odnosząc powyższe do treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić trzeba, że nie zawiera ona jakichkolwiek wskazań w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez Sąd I instancji ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej skutkuje brakiem możliwości oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia wszystkich podnoszonych naruszeń. NSA może rozpoznać skargę kasacyjną wadliwą formalnie tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). W tej sytuacji, co do zarzutu naruszenia art. 15-17 Karty Praw Podstawowych UE poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności na nadto poprzez uznanie, iż spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy wskazać, że skarżąca nie zakwestionowała w tym zakresie argumentacji Sądu I instancji. Podkreślić też trzeba, że stan faktycznym niniejszej sprawy nie pozwala na jej analizę pod kątem naruszenia art. 15 Karty Praw Podstawowych, gdyż dotyczy on prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez nią praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która zawodu nie posiada. Odnośnie do dwóch pozostałych wolności (art. 16 Karty – wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz art. 17 Karty – regulującego prawo do własności) stwierdzić należy, że Karta stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel. Przy czym prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Wskazuje na to Preambuła, stanowiąca, że Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego. Poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stawia jednostkę w centrum swych działań, która kładzie nacisk na prawa osobiste, ale także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w Karcie Praw Podstawowych UE. Ponadto podkreślić należy, że sama Karta przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny", a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ sektor hazardowy niesie ryzyko uzależnienia osób grających od hazardu, a jego monitorowanie i ograniczanie dostępności gier hazardowych, a co za tym idzie minimalizacja jego wpływu na społeczeństwo jest celem uznanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Tak więc ustawodawstwo krajowe, które nie zakazuje całkowicie organizowania gier hazardowych, a jedynie zawiera regulacje mające na celu zmniejszenie dostępności do hazardu i zwiększenie kontroli nad branżą hazardową, nie może być uznane na naruszające prawa i wolności człowieka przewidziane w Karcie Praw Podstawowych (wyroki NSA z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17, .18 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 5080/16). Tym samym nie ma podstaw do uznania, że Sąd I instancji, stosując przepisy ustawy o grach hazardowych, naruszył art. 15-17 Karty Praw Podstawowych. W zakresie zaś zarzutu sformułowanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej dotyczącego technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych i braku ich notyfikacji, to po pierwsze wskazać należy, że problem ten został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. sygn. akt. II GPS 1/16 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) nie tylko prawidłowo cytowaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez Sąd prawidłowo odczytaną, tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie powielając treści powyższej uchwał, NSA stwierdza, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z uznanym za "techniczny" art. 14 ust. 1 u.g.h., co Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał już w swym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały. Z tych względów zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17). Końcowo wskazać należy, że także żądanie skarżącej kasacyjnie w zakresie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jest niezrozumiałe, ponieważ takie rozstrzygnięcie oznaczałoby uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, a więc w obrocie prawnym pozostałby decyzje organów celnych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną . O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 2700 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował wcześniej w sprawie, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.