IV SA/Wr 371/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ; II. przyznaje adwokatowi J. O. od Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Wójt Gminy D. (dalej: organ pierwszej instancji) przyznał I. M. (dalej: strona lub skarżąca) świadczenie z funduszu alimentacyjnego na córkę A. M. w kwocie 500 złotych miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w związku z bezskutecznością prowadzonej egzekucji względem R. M. (dalej: dłużnik alimentacyjny). Pismem z dnia 28 lutego 2019 r. Prokuratura Rejonowa w O. zawiadomiła organ pierwszej instancji o umorzeniu wobec śmierci dłużnika alimentacyjnego dochodzenia prowadzonego przeciwko niemu o czyn z art. 209 § 1 i 1a k.k. W dniu 13 marca 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wpłynął odpis skrócony aktu zgonu dłużnika, sporządzony przez Urząd Stanu Cywilnego w O., z którego wynikało, że jego zwłoki zostały odnalezione w dniu 14 kwietnia 2018 r. we W. Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2019 r. skarżąca została poinformowana przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 września 2017 r. W dniu 19 marca 2019 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym zwróciła się o umorzenie pobieranych alimentów oraz wyjaśniła, że o śmierci dłużnika dowiedziała się około miesiąca temu, po zgłoszeniu przez rodzinę jego zaginięcia i po odnalezieniu zwłok w prosektorium, w którym znajdowały się one od około 10 miesięcy. Wskazała również, że informację o prawdopodobnej śmierci dłużnika przekazano jej także podczas przesłuchania na Policji, gdzie wyjaśniono jej, że ośrodek pomocy społecznej zostanie o tej okoliczności zawiadomiony. Skarżąca dodała również, że pogrzeb dłużnika odbył się w dniu 9 marca 2019 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 2, art. 9, art. 12, art. 23 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 670 ze zm., dalej u.p.u.a.) oraz art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2018 r. w łącznej kwocie 3.000,00 złotych, za nienależnie pobrane oraz zobowiązał stronę do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że śmierć dłużnika alimentacyjnego powoduje, iż osoba, której dotychczas przysługiwały alimenty, traci status osoby uprawnionej do otrzymania pomocy w świetle przepisów ustawowych, co pociąga za sobą utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba uprawniona o tej śmierci wiedziała, ani kiedy ewentualnie się o niej dowiedziała. Brak podstawy do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynika bowiem z samego faktu zgonu dłużnika alimentacyjnego. Wraz z zaistnieniem tego zdarzenia wygasa zarówno zobowiązanie do alimentów, jak i prawo do świadczeń zastępczych wypłacanych w związku z bezskutecznością ich egzekucji. Stąd też w ocenie organu pierwszej instancji bez znaczenia dla kwestii uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane było ustalenie kiedy i w jaki sposób skarżąca dowiedziała się o śmierci ojca dziecka oraz kiedy stwierdzono tożsamość zmarłego. Powyższe okoliczności mogą bowiem co najwyżej zostać uwzględnione w przypadku złożenia przez stronę wniosku o udzielenie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń. Dalej organ stwierdził, że ze względu na specyficzny charakter niniejszej sprawy datę zgonu utożsamiać należy z datą znalezienia zwłok dłużnika, gdyż tylko taka data widnieje na odpisie aktu zgonu. Od tego momentu stronie skarżącej nie przysługiwały zatem już świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dlatego też środki wypłacone w okresie od kwietnia 2018 r. do września 2018 r. należało uznać za pobrane mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do ich otrzymania. Dotyczyło to również świadczenia za kwiecień 2018 r., które zostało skarżącej wypłacone w dwudziestym dniu tego miesiąca, a więc już po zgonie dłużnika alimentacyjnego. W konsekwencji organ stwierdził, że świadczenia wypłacone za ten okres w łącznej kwocie 3.000,00 złotych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty, skarżąca zobowiązana jest zwrócić niezwłocznie po otrzymaniu wydanej w tym przedmiocie decyzji. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia strona podała, że o śmierci ojca dziecka dowiedziała się przed jego pochówkiem. Do tego momentu nie wiedziała i nie zataiła informacji, że on już od przeszło roku nie żył. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 7 lit. a) i art. 23 ust. 1 u.p.u.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i – orzekając co do istoty sprawy – uznało świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz córki skarżącej za okres od dnia 1 maja 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. w łącznej kwocie 2.500,00 złotych, za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że śmierć dłużnika alimentacyjnego stanowi okoliczność, której zaistnienie powoduje niespełnienie wszystkich niezbędnych przesłanek do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z chwilą śmierci dłużnika alimentacyjnego uległa bowiem zmianie sytuacja rodziny skarżącej, mająca wpływ na prawo do świadczenia, tj. ustał obowiązek alimentacyjny i umorzeniu uległo postępowanie egzekucyjne prowadzone w tym zakresie. Oznacza to, że skarżąca nie mogła spełnić jednego z wymaganych warunków do skorzystania ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dalej organ odwoławczy zauważył, że zaskarżoną decyzją uznano, że świadczenia zostały pobrane nienależnie od dnia 1 kwietnia 2018 r., tj. od miesiąca śmierci dłużnika. Zdaniem Kolegium, brak jest jednak podstaw prawnych do tego, aby świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone za miesiąc, w którym nastąpiła śmierć dłużnika alimentacyjnego, traktować jako nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy i żądać jego zwrotu. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości dokonania jego podziału na poszczególne dni, gdyż wypłacane jest ono w cyklu miesięcznym. Dlatego też w ocenie Kolegium, utrata uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego nastąpić mogła dopiero od dnia 1 maja 2018 r. i obejmowało pozostały okres na jaki zostało przyznane, tj. do 30 września 2018 r. Kwota nienależnie pobranych świadczeń podlegająca zwrotowi wynieść powinna zatem ostatecznie 2.500,00 złotych. Odnosząc się do kwestii stanu świadomości skarżącej co do śmierci dłużnika alimentacyjnego Kolegium stwierdziło, że obowiązujące przepisy nie uzależniają uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane od świadomości świadczeniobiorcy o nienależnym charakterze pobieranych świadczeń. Dla zakwalifikowania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako świadczeń nienależnie pobranych znaczenie ma bowiem już sam fakt wystąpienia zdarzenia powodującego ustanie do nich prawa, np. śmierci dłużnika alimentacyjnego. Kolegium wskazało również, że kwota nienależnie pobranych świadczeń może ulec umorzeniu wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczeniu terminu płatności albo rozłożeniu na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tej sprawie skarżąca powinna się jednak zwrócić do ośrodka pomocy społecznej ze stosownym podaniem podlegającym rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podkreśliła, że nie zgadza się z wydaną decyzją, albowiem nie miała świadomości i wiedzy o śmierci dłużnika alimentacyjnego. O tym fakcie dowiedziała się zaś od rodziny zmarłego około dwóch tygodni przed jego pochówkiem. Stąd też w jej ocenie wypłaconych świadczeń alimentacyjnych nie można było uznać za nienależnie pobrane. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium potrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji oraz wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę, a także wystąpił o przyznanie mu wynagrodzenia tytułem udzielonej stronie pomocy prawnej, której koszty nie zostały pokryte w całości bądź w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę materialną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. a) tej ustawy, przez nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć takie świadczenie z funduszu alimentacyjnego, które zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Stosownie zaś do treści art. 23 ust. 1 u.p.u.a., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a), b), d), f) i g), naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 23 ust. 1a i 7 u.p.u.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przesłanką leżącą u podstaw uznania wypłaconych skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane była śmierć dłużnika alimentacyjnego. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, jego zwłoki zostały odnalezione w dniu 14 kwietnia 2018 r., a więc przynajmniej już w tej dacie wygasło jego zobowiązanie do alimentacji córki. Konsekwencją tego była również utrata przez nią uprawnienia do korzystania ze wsparcia funduszu alimentacyjnego, które – jak głosi preambuła ustawy – udzielane jest jedynie dla tych osób, które nie otrzymują należnej im pomocy ze strony zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowią zatem niejako ekwiwalent alimentów, które nie mogą jednakże z różnych przyczyn zostać wyegzekwowane od osób zobowiązanych do ich uiszczania. Kolegium trafnie więc wskazało, że zaistnienie obiektywnej okoliczności w postaci śmierci osoby zobowiązanej do alimentacji stanowi jednocześnie przesłankę uniemożliwiającą dalsze pobieranie przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wszelkie pobrane świadczenia po śmierci dłużnika alimentacyjnego będą musiały zostać zwrócone. Należy bowiem dostrzec, że w art. 23 ust. 1 oraz w art. 2 pkt 7 u.p.u.a. mowa jest o świadczeniu nienależnie pobranym, a nie o nienależnym świadczeniu. O ile bowiem z nienależnym świadczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności stojące na przeszkodzie do jego pobierania, jak np. śmierć dłużnika alimentacyjnego, o tyle pojęcie świadczenia nienależnie pobranego wprowadza już pewien element subiektywnej oceny sytuacji, odnoszący się do właściwości osoby uprawnionej, stanu jej wiedzy i świadomości braku podstaw do pobierania uprzednio przyznanego jej świadczenia. Potrzeba rozróżnienia tych dwóch pojęć, podnoszona pierwotnie w kontekście problematyki zwrotu świadczeń rodzinnych, sygnalizowana jest również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdzie stwierdza się wprost, że świadczenie wypłacone za okres przypadający po śmierci dłużnika alimentacyjnego jest świadczeniem nienależnym. Tymczasem ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, definiowanego jako świadczenia pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Stąd też obowiązek zwrotu winien obciążać tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2630/14 oraz z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1962/15, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 42/19, w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1429/18 oraz w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 386/19 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd w pełni podziela, akceptując tym samym kształtujący się w ostatnich latach kierunek wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zaprezentowane stanowisko dąży do ujednolicenia rozumienia pojęcia nienależnie pobranego świadczenia w całym systemie pomocy społecznej, co – biorąc pod uwagę dotkliwość tej instytucji dla osób uprawnionych – należy przyjąć z aprobatą. Pozwala to bowiem uniknąć niejednokrotnie niezrozumiałych dla stron zawiłości proceduralnych powstałych na tle identycznych okoliczności faktycznych interpretowanych jednak różnie – w zależności od rodzaju pobieranego świadczenia. Dlatego też mimo świadomości, że w obrocie prawnym funkcjonują również orzeczenia odmienne postrzegające kwestię charakteru prawnego nienależnie pobranego świadczenia, jak choćby powołany przez organ odwoławczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/14, należało przyjąć aktualniejszą, a przede wszystkim przyjaźniejszą dla strony wykładnię przepisów ustawy, do czego zresztą były również zobowiązane organy orzekające w sprawie, na podstawie art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem o konieczności rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sprawach których przedmiotem pozostaje nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem stwierdzić, że dla uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależne pobrane nie było wystarczające samo tylko ustalenie, że zostały one wypłacone po śmierci dłużnika. Organy miały bowiem jeszcze obowiązek wykazać, że skarżąca pobrała je ze świadomością o braku do tego dostatecznych podstaw. Wobec jednak przyjęcia przez organy błędnej interpretacji pojęcia nienależnie pobranego świadczenia, co zresztą stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w żaden sposób nie przeprowadziły one postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i ostatecznie nie ustaliły, kiedy skarżąca dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Warto bowiem dodać, że okoliczność ta przez samą skarżącą była różnie umiejscawiana w czasie. I tak w oświadczeniu z dnia 19 marca 2019 r. wskazała ona, że o śmierci dłużnika alimentacyjnego dowiedziała się około miesiąca temu od rodziny, a także podczas przesłuchania na Policji. Odwołując się podała, że swoją wiedzę powzięła tuż przed jego pochówkiem – w dniu 9 marca 2019 r. W skardze z kolei stwierdziła, że o śmierci ojca dziecka została poinformowana przez jego rodzinę około dwóch tygodni przed pogrzebem. Bazując na tak zgromadzonych materiałach, organy dysponowały zatem wyłącznie jednostronnym i niezbyt spójnym przedstawieniem tej doniosłej okoliczności w sprawie, co naruszało reguły prawidłowego prowadzenia postępowania wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stąd też nie można było uznać za udowodnioną i zweryfikowaną ponad wszelką wątpliwość okoliczność, że w momencie pobierania przedmiotowych świadczeń alimentacyjnych skarżąca nie wiedziała o śmierci dłużnika. W konsekwencji należało stwierdzić, że rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji były co najmniej przedwczesne i naruszały powołane przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z czym obie wydane decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji wyroku stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 18). Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia zasadności żądania od skarżącej zwrotu otrzymanych przez nią środków z funduszu alimentacyjnego jako świadczeń nienależnie pobranych, w szczególności w kontekście precyzyjnego ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów, kiedy i od kogo skarżącą dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego oraz czy jej oświadczenia złożone w tym przedmiocie zyskują potwierdzenie w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym. Następnie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni skarżącej motywy jakimi kierował się orzekając.