II SA/Rz 1051/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 29 marca 2019 r. nr VII/73/2019 w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym -skargę oddala- Uchwałą z dnia 29 marca 2019 r. nr VII/73/2019, Rada Miejska w Pilźnie wprowadziła na terenie Gminy Pilzno odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych wskazanych w § 1 ust. 1 pkt 1 – 9 uchwały. Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały, we wskazanych miejscach publicznych napoje alkoholowe będzie można spożywać wyłącznie podczas organizowania imprez sportowych, kulturalno – rozrywkowych, festynów i pikników plenerowych w przypadku wydania przez Burmistrza Pilzna jednorazowego zezwolenia na sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych. W podstawie prawnej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2277). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, dokonany przez Radę Miejską sposób określenia miejsc publicznych wyłączonych spod zakazu spożywania alkoholu nie urzeczywistnia dyspozycji art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawodawca wymaga bowiem określenia konkretnego miejsca publicznego. Chociaż sama ustawa nie zawiera legalnej definicji "miejsca publicznego", to mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyjąć należy, że pod tym pojęciem należy rozumieć miejsca dostępne dla nieograniczonego kręgu podmiotów. W zaskarżonej uchwale miejsca objęte jej uregulowaniami zostały natomiast określone zbyt ogólnie. Nie doprecyzowano i nie zindywidualizowano miejsc, obiektów i obszaru, na których obowiązuje odstępstwo. Adresat uchwały nie jest zatem w stanie precyzyjnie odczytać zawartej w niej normy prawnej i ustalić, o jakie miejsca publiczne – określone w uchwale jako "tereny zielone przy stadionie", "place" przy wskazanych budynkach lub "płyta główna rynku" – w istocie chodzi. W ocenie Wojewody, przepisy uchwalane przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 14 ust. 2b wskazanej ustawy, nie mogą posługiwać się sformułowaniami pełniącymi funkcje semantyczną tzw. nazw ogólnych i generalnych zarazem, którym przyporządkowane jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Regulacje tego rodzaju zasadniczo powinny się posługiwać takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów lub obszarów i zarazem pozwalają je zindywidualizować i odróżniać od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pilźnie wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, miejsca publiczne wskazane w spornej uchwale są wyodrębnione z przestrzeni publicznej, ogrodzone i powszechnie znane. Nie są to nazwy ogólne, uniemożliwiające indywidualizację miejsc, na których wprowadzono odstępstwo od zakazu. Każde z miejsc wskazanych w uchwale jest powiązane z określonym obiektem użyteczności publicznej. Ponadto Rada podniosła, ze treść § 1 ust. 1 uchwały należy interpretować w powiązaniu z § 1 ust. 2 uchwały. W przypadku organizowania imprez sportowych, kulturalno – rozrywkowych, festynów i pikników plenerowych, teren na którym obowiązuję odstępstwo jest ściśle wyznaczony i określony. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym, rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 2a przytoczonej ustawy, zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Przepis kompetencyjny art. 14 ust. 2b określa dwie wytyczne, jakimi powinien się kierować prawodawca miejscowy. Podejmując uchwałę, organ jednostki samorządu terytorialnego musi – po pierwsze – zadbać, aby jej regulacja nie miała negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, a po drugie, w ocenie rady gminy wprowadzenie odstępstwa nie może zakłócać bezpieczeństwa i porządku publicznego. Co istotne, wprowadzane odstępstwo może mieć ograniczony charakter, tzn. dopuszczać spożycie napojów alkoholowych w sposób ograniczony. Ustawa nie przyznaje bowiem radzie gminy kompetencji wyłącznie do "uchylenia zakazu" spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym, lecz do wprowadzenia odstępstwa, które nie musi mieć charakteru pełnego wyłączenia obowiązywania ustawowego zakazu, lecz może mieć ograniczony charakter. Ograniczenie wprowadzanego odstępstwa może mieć aspekt czasowy, okresowy lub rodzajowy. Uchwała może zatem przewidywać, że zakaz będzie obejmować wyłącznie wybrane miesiące, określone dni tygodnia albo konkretne dni w roku. Odstępstwo nie będzie tym samym obowiązywało w każdym czasie (zob. J. Wilk, Uchwały w sprawie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, System Informacji Prawnej LEX). Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona nie narusza obowiązujących przepisów prawa, co w świetle art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust 1 u.s.g. obligowałoby do stwierdzenia jej nieważności. Sąd podziela stanowisko Rady Miejskiej w Pilźnie, że treść przepisu § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wymieniającego miejsca publiczne, w których wprowadzono odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, należy odczytywać w powiązaniu z § 1 ust. 2 uchwały. Zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w miejscach publicznych wymienionych w ust. 1 napoje alkoholowe będzie można spożywać wyłącznie podczas organizowania imprez sportowych, kulturalno – rozrywkowych, festynów i pikników plenerowych w przypadku wydania przez Burmistrza Pilzna jednorazowego zezwolenia na sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych. Zresztą samo określenie w § 1 ust. 1 uchwały miejsc publicznych objętych zaskarżoną uchwałą poprzez użycie wyrażeń, jak np. "plac przy budynku", "płyta główna Rynku’, czy "tereny zielone" przy wskazanych obiektach sportowych (boisku sportowym, stadionie lub "orliku") przy jednoczesnym wskazaniu o jaką miejscowość, jaki budynek użyteczności publicznej, czy jakie obiekty sportowe chodzi, zdaniem Sądu, indywidualizuje te miejsca publiczne, powszechnie dostępne i jest wystarczające do jednoznacznego wskazania terenu, na którym Rada Miejska w Pilźnie wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych. Słusznie też podnosi Rada Miejska w Pilźnie w odpowiedzi na skargę, że w przypadku miejsc publicznych określonych w zaskarżonej uchwale jako "tereny zielone" przy wskazanych obiektach sportowych należy mieć na uwadze, że – jak już wskazano wyżej – odstępstwo od zakazu będzie obowiązywało jedynie podczas zorganizowanych imprez. Imprezy tego typu charakteryzują się natomiast wygrodzeniem przestrzeni publicznej oraz udziałem służb porządkowych lub pracowników odpowiedzialnych za utrzymanie porządku, którzy udzielają uczestnikom niezbędnych informacji, także w razie wątpliwości co do granic miejsca publicznego, w którym będzie obowiązywać zaskarżona uchwała. Brak jest zatem podstaw do uznania, że miejsca określone w tekście uchwały i objęte jej regulacjami zostały określone nieprecyzyjnie i w sposób uniemożliwiający jej adresatom odkodowanie norm prawnych w niej zawartych. Należy mieć też na uwadze, że we wniosku o zezwolenie na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych, wydawane na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wnioskodawca winien wskazać konkretne miejsce punktu sprzedaży napojów alkoholowych (zob. wyrok II SA/Go 535/08 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone wyżej okoliczności skutkują uznaniem, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 14 ust. 2b o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd nie stwierdził też, aby zaskarżona uchwała miała negatywny wpływ na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, oraz że wprowadzenie odstępstwa może zakłócać bezpieczeństwo i porządek publiczny. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.